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公共组织结构第三章公共组织结构的基本内涵；管理层次和管理幅度的关系；传统公共组织结构的类型；新型公共组织结构的类型；公共组织设计。本章重点问题第一节公共组织结构的基本内涵一、公共组织结构的概念–所谓组织结构，是指组织内部各构成要素之间的排列组合形式，它是各组成要素之间的分工合作、相互作用、相互依存的关系。公共组织结构，就是公共组织内部各构成要素之间的排列组合形式，是公共组织内部各部分、各要素之间的相互关系，它表现为公共组织各部分的排列顺序、空间位置、聚集状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是执行公共管理职能的基本体制。1、公共组织结构的含义（1）层次性（2）复杂性（3）开放性（4）规范性2、公共组织结构的特点3、公共组织结构的功能–一个组织结构应该具有以下四项基本功能：（1）确保组织目标的实现（整合功能）。（2）激发成员的积极性（激励功能）。（3）提高工作效率（效率功能）。（4）保持良好的沟通关系（沟通功能）。1、管理幅度与管理层次的关系组织层次与管理幅度是公共组织结构的两个基本范畴，二者共同构成公共组织结构的基础。前者构成组织的纵向结构，后者则指组织的横向结构，纵横结合，构成组织的完整结构。二、管理幅度与管理层次–管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人员所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。–管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。二者之间的关系：在一定的被管理的工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，管理层次就越多，这就是公共组织中客观存在的管理层次与管理幅度的规律。2、影响管理幅度与管理层次之间关系的因素（1）管理幅度与管理层次有关，不同管理层次应有不同的管理幅度。（2）管理者与被管理者的知识水平、工作能力、综合素质影响着管理幅度与管理层次。（3）下级单位的工作性质、难易程度及其信息传递状况影响着管理幅度与管理层次。（4）集权、分权程度影响着管理幅度与管理层次。（5）社会的总体发展水平，物质设备和科学技术也影响着管理幅度与管理层次。1、公共组织的纵向结构（1）公共组织纵向结构的含义公共组织的纵向结构是基于公共组织的垂直分工而建立起来的各级组织上下级之间、每个公共组织各组成部门之间的指挥与服从的关系体系。即它是以层级制为基础的垂直分工。三、公共组织的纵向结构与横向结构（2）公共组织纵向结构的分类1）金字塔型结构。特点：表现为管理层次多，控制幅度小，整个组织体现出较为集权的性质。优点：组织目标上下一致，行动统一，有利于强有力的行政控制与监督。缺点：管理层次过多，内部交流、沟通受到抑制，工作效率不高，应变能力差，自主权不够。2）扁平型结构。特点：表现为管理层次少，管理幅度较大，是一种分权式的结构。优点：降低了组织的集权化程度，弱化了金字塔型组织结构的不利影响；提高下属部门管理者的责任心，提高组织的绩效；减少高层管理者的一般的、程序性的管理决策工作，提高管理效率。缺点：导致行政控制不力，组织丧失中心权威的风险。3）综合型结构。特点：组织中某些比较重要、复杂的层级，管理幅度较小；反之，在组织中某些不是太复杂、程序性比较强的层级，管理幅度较大。（3）公共组织纵向结构的优缺点优点：1）使不同层次的机构承担着不同的工作和责任,能做到事权集中、统一指挥、统一领导；2）行动迅速，能及时根据本地情况做出决策，组织实施，有利于加强控制、监督；3）能充分发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况，主动开展工作；4）各层级实行首长负责制，全面管理各项工作，有利于通才的培养。缺点：1）各级行政首长管辖事务过多，势必影响到行政组织的绩效；2）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的控制；3）容易造成地方条块，不利于各地经济、文化的交流和发展。2、公共组织的横向结构（1）公共组织横向结构的含义公共组织的横向结构就是同一层级的公共组织中不同职能的部门之间的分工合作关系。（2）公共组织横向结构的分类公共组织横向结构的种类，一般有以下几种类型：按职能标准划分、按管理程序标准划分、按管理对象划分、按区域标准划分。1）按职能标准划分：指按公共管理的职能异同，对公共组织进行分解、组合，设置若干职能部门或机构来承担不同的职责。2）按管理程序标准划分：就是按管理工作过程的程序不同，分别设置公共部门。3）按管理对象划分：指按公共组织管理和服务的人群、财物等为对象设置不同的部门。4）按区域标准划分：指依据一定的政治、经济、地理环境等要素，在不同的区域，设置不同的部门。一、直线式组织结构——指在组织结构中权力从组织上层流向基层，组织中每一位主管人员对其下属有直接的命令权。3、公共组织结构的一般类型第二节传统公共组织结构的类型直线式组织结构——优点：线条清楚，单一领导，结构简单，关系清晰，上下级权责明确；政令统一，行动迅速，决策快，效率高。缺点：下级的一切问题只向一名上级人员汇报，上级工作繁重，容易陷入日常行政事务中，不利于集中精力解决重大问题；领导受自身专业、知识、精力等方面的限制，也难以保证决策不出现失误；当同层次的部门间需要合作时，他们不能直接进行沟通，这既增加了信息传递的时间，也容易使信息在传递过程中发生偏差，从而导致决策失误。二、职能式组织结构——职能式组织结构是在上级组织的领导下，按专业分工设置若干职能部门，各职能部门直接对上级领导负责，并在其业务范围内对下级有指挥、协调、监督、控制的权力。职能式组织结构优点：实行专业化分工，各级管理者分工明确，利用自己的专业知识和技能，集中精力去处理较复杂的问题；减轻上级领导的工作负担，使其有更多的时间和精力去解决组织和部门的未来发展方向等更为关键的问题。缺点：各部门分别听命于许多上级，容易造成多头领导或多重领导；形成政出多门的混乱局面，不利于统一指挥；各职能部门从各专业角度出发，容易缺乏整体观念，不利于组织整体目标的实现。三、直线—职能式组织结构直线—职能式组织结构是以直线式的组织结构为主线，在组织的最高领导之下设立相应的职能部门，实行领导首长统一领导与专业化管理相结合的结构形式。直线—职能式组织结构优点：既具有直线式组织结构统一指挥、职责清楚、秩序井然、效率较高、组织稳定的优点，又具有职能式组织结构专业化分工、适应性强的优点。缺点：职能机构的权力过大时，容易将其意图强加给管理者，干扰、防碍直线管理者的正常工作；直线管理者权限如果过大，将职能机构置于可有可无的地位，自行其是，也会给组织带来不好的后果。四、事业部式组织结构•事业部式组织结构，是在组织的服务对象、活动领域等基础上，把组织划分为若干事业部而组成的组织结构。事业部式组织结构优点：提高了管理的灵活性和适应性，有利于组织对环境的变化迅速作出回应，使组织领导摆脱了具体的日常事务的管理，能集中精力思考和处理组织的重大问题；各事业部独立经营，能更好地提高各事业部的积极性；每个单位的规模较小，能更好地适应环境的需要，促进组织的灵活性和变革。缺点：职能机构重叠，造成机构臃肿，增加人力资源成本；事业部实行独立核算，各事业部之间缺乏联系与协作；事业部脱离组织整体而进行的竞争将不利于组织整体的实现和整体战略的实施，并使组织难以保持统一的外部形象。五、矩阵式组织结构•矩阵式组织结构就是将按照职能划分的职能部门和按照项目划分的项目小组两个系统组合成一个矩阵，它是一种垂直领导和水平领导并重的结构形式。矩阵式组织结构特点：是一种临时性的动态组织；是一种开放性的团体；它为特殊目的而成立；是一种双重领导组织结构。优点：有助于组织的各种活动的协调，加强各职能部门的横向联系；有利于实现各种专业人员的优势互补；有利于资源的共享；有利于减少官僚主义。缺点：会带来混乱；项目负责人之间、项目小组负责人与职能部门负责人之间有可能发生争斗；这种模糊和混乱还给工作人员带来不安全感，从而产生工作压力，降低工作效率；人员的频繁流动会给管理带来困难，并且会增加管理费用。一、委员会式组织结构–常规委员会式组织结构–董事会式组织结构–理事会式组织结构–基金会式组织结构第三节新型公共组织结构的类型二、团队型组织结构–团队型组织结构（TeamStructure），是运用团队作为协调组织活动的主要方式所形成的组织结构模式。–组织内的团队依其目标、存在的目的和工作性质来分类，通常可分为：（1）问题解决型团队。（2）自我管理型团队。（3）多功能型团队。三、虚拟型组织结构–虚拟组织（VirtualOrganization），是指一个组织通过承包合同等方式，把组织内部的一些业务交给外部的不同专业组织去完成，而总部只保留为数有限的核心员工，其主要职责就是制定政策以及协调各承包商的关系的一种组织形式。四、网络型组织结构–网络组织（NetworkOrganization）是一种以契约为结合基础的动态连接体，它通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动。–网络型组织结构具有如下特征：•（1）中间管理层的缩减以至取消。•（2）管理幅度增宽。•（3）公共组织绩效的改进。五、任务型组织结构–任务型组织是围绕解决某一（些）特定任务而建立起来的一种组织形式，在任务完成的时候，就应当归于解散。–任务型组织有三种类型：•（1）单一任务型组织。•（2）多元任务型组织。•（3）延展任务型组织。一、公共组织设计的概念1、公共组织设计的定义所谓公共组织的设计就是对公共组织的基本要素进行安排和配置的活动，其目的是形成合理的结构，实现组织目标，为组织的生存与发展奠定基础。第四节公共组织设计2、公共组织设计的特点–1．科学性–2．程序性–3．动态性–4．创造性二、公共组织设计的原则–1．法制原则–2．有助于组织目标实现原则（职能目标原则）–3．精简与效率原则–4．完整统一原则–5．权责明晰和一致原则–6．适应环境原则–7．分工协作原则–8．集权与分权结合原则–9．以人为本原则三、公共组织设计的程序1．公共组织的法律审批程序2．公共组织的具体设计程序–1）确定组织目标–2）确定组织结构–3）配备合适的人员–4）规定职责权限并划分公共组织管理层次与管理幅度–5）联合一体–6）制定组织规范四、公共组织设计的影响因素–1．公共组织战略–2．公共组织环境–3．公共组织规模–4．公共组织技术