第四章 公共政策分析模型

第一节公共政策分析第二节政治分析模型第三节理性分析模型代表性观点综合观点综合框架精英分析模型集团分析模型制度分析模型完全理性决策模型有限理性决策模型渐进决策模型第四章公共政策分析模型第三节其他分析模型过程模型系统模型（一）美国兰德公司查尔斯.沃尔夫：公共政策分析是把科学理论方法应用于解决政策的选择和实施问题。一、几种具有代表性的观点第一节公共政策分析优点重视公共政策的科学和理性缺点将政策分析仅仅视为一项简单的技术工作（二）美国学者米切尔.怀特人们很少能选定那些一劳永逸、自成一体、所有人都能领会的政策。政策分析是在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会相互关系与“社会心理”模式；这种模式使人们对政府的某项职能有了新的共同认识，其结果是使政治集团之间的活动或行为更趋一致，冲突趋于减少。一、几种具有代表性的观点第一节公共政策分析（三）叶海卡.德罗尔政策科学应该包括基本政策、元政策、政策分析、实现战略等内容。政策分析是指依据政策方案与政策目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种已知备选方案中确定一个最好的政策方案的过程。一、几种具有代表性的观点第一节公共政策分析公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。公共政策分析的对象包括政策内容和政策过程；公共政策分析常见的形式包括事实分析（描述性分析）、价值分析(评价性分析)和规范分析（提出政策建议）。二、综合观点第一节公共政策分析（1）公共政策问题的构建•社会现实中的某个（些）问题怎样成为公众在政治上注意的对象？•社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题？•政策问题的基本内容是什么？•不同的政策问题主要采用哪些分析方法？•建立政策议程的基本条件有哪些？三、综合分析框架第一节公共政策分析（2）公共政策方案的制定与通过•建立政策方案的基本原则是什么？•实现政策方案的目标是什么？•可供选择的方案是如何制定的？•怎样对所选择的政策方案优化？•相关利益群体如何影响政策方案的制定过程？•政策方案是怎样被正式通过和颁布的？•正式通过的政策的基本内容是什么？三、综合分析框架第一节公共政策分析（3）公共政策内容的实施•有效的政策实施必须具备哪些条件？•在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？•这些行动措施对政策内容产生了何种影响？三、综合分析框架第一节公共政策分析（4）公共政策效果的评估•按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？•由谁去评价政策结果？•政策评价的结果是什么？•政策是继续执行、发展，还是终止？三、综合分析框架第一节公共政策分析（1）公共政策模型的含义•政策模型是指人们用来表述、解释公共政策或检验政策理论思维成果的主要工具，是对公共政策理论的简化、模拟和抽象。四、政策分析模型第一节公共政策分析（2）公共政策模型的作用•政策模型为我们提供了有关政策过程的某个方面的直观再现，更突出政策最本质的东西。•引入模型可以帮助决策者在众多的变量及其复杂的相互关系中做出正确的选择。•同时也便于更好的思考公共政策的原因和社会效果，有助于从不同角度去理解和研究公共政策。四、政策分析模型第一节公共政策分析（3）公共政策模型分类第一节公共政策分析政治模型理性模型•精英模型•团体模型•制度模型•完全理性决策•有限理性决策•渐进决策模型其他模型•过程模型•系统模型……第一节公共政策分析第二节政治分析模型第三节理性分析模型代表性观点综合观点综合框架精英分析模型集团分析模型制度分析模型完全理性决策模型有限理性决策模型渐进决策模型第四章公共政策分析模型第三节理性分析模型过程模型系统模型又称杰出人物政策模型。最早是由托马斯·戴伊(T·R·Dye)、哈蒙·齐格勒(H·Zeigler)在《民主政治的讽刺》中提出来的。一、精英分析模型第二节政治分析模型（一）核心理论公共政策可以看成是握有统治权的杰出人物的价值观和偏好的反映。因此，不是人民或“群众”通过他们的要求或行动来决定公共政策。相反，公共政策是由掌握统治权的杰出人物决定的，并由行政官员和行政机关付诸实施。第二节政治分析模型（二）主要内容（1）社会结构及其属性社会是由两个阶级所构成，即少数的统治者和多数的被统治者。前者垄断政治功能与权力，享受权力所带来的利益；后者受前者指挥与控制。这种安排的原因在于，精英是有组织的与目标一致的，而大众则是一盘散沙，各有各的目标与打算。第二节政治分析模型（二）主要内容（2）阶级关系精英与被统治者是有区别的，并不是被统治者的代表，主要来自社会的上层阶级。他们控制更多的资源，如权力、财富，教育、威望、领导技能、资讯、政治过程的知识、组织与沟通能力。并能运用这些资源为自己谋利。第二节政治分析模型（二）主要内容（3）社会流通及其效用精英主义允许社会流通（socialmobility），这使得原本下层阶级的个人有机会晋升为精英。但是，首先，这一转化是一个缓慢而持续的过程，从而保持社会稳定并避免发生革命；其次，只有那些接受精英人物一致意见的人，才允许进入统治集团。第二节政治分析模型（二）主要内容（4）社会基本价值观的一致性与价值冲突在社会制度的基本价值观与维护这一社会制度方面，精英的看法是一致的。当公共政策（方案）符合这一共识时，方予以考虑。比如，当代美国精英的共识包括：私有财产的神圣性，有限政府与个人自由。但是，精英主义并不认为：精英分子间绝无冲突或绝无对基本价值表示争议。事实上，并不存在精英间绝不竞争的社会。只不过，精英间竞争仅限于狭隘范围，且一致多于纷争。第二节政治分析模型（二）主要内容（5）公共政策的实质与变革公共政策并不反映人民大众的要求，而主要是反映精英人物的利益与价值观；公共政策的变化（变革）将是渐进性，而非革命性的。但是，精英主义也并不意味着：权力阶层一直与大众相冲突或者精英阶层不惜牺牲公共利益以维护自身的目标。精英主义绝对不是压迫大众的一种阴谋，它“只是主张维护大众福祉的责任，落在精英而非大众的肩上而已。”（张世贤，第46页）第二节政治分析模型①政策神话。“公共政策反映人民的需求”这一普遍观点在戴伊等人看来只是一种神话（myth）,并非美国民主政治的实情。②政策变革的渐进性。公共政策的变革源于精英们对其价值的重新界定，但一般而言，精英倾向保守，导致政策变迁的渐进性；公共政策虽然经常修正，但不会全面更替。第二节政治分析模型（二）主要内容（6）舆论与政策问题的形成问题在政策问题上，精英塑造大众舆论甚于大众塑造精英舆论。因此，公共政策实际上体现精英们的偏好，公务员只执行精英所决定的政策；政策流程为自精英到大众。理由如下：①大多数民众是消极的，消息不灵通或孤陋寡闻的。大众情感舆论常受精英的控制与掌握；精英们的价值观却不受或很少受大众情感的影响。第二节政治分析模型（二）主要内容（6）舆论与政策问题的形成问题②精英与大众间沟通是自上而下的；大众对精英决策行为最多只能有间接的影响。例：戴伊认为，60年代美国一些人权政策的形成过程适用于精英理论。这些政策是“一个国家的杰出人物对影响美国少数民族的环境所作出的一种反应，而并非国家的领袖们对大多数美国人民的感情的反应，”如“在1964年的《人权法案》中作出的取消法律上的种族歧视，保证机会均等的规定，主要通过中等阶级的黑人领袖们，向白人中的杰出人物们的良心发出强力的呼吁才得以实现的。”（安德森，第26页）第二节政治分析模型（三）评价1.优点它揭示了一个重要事实，即在任何已有的政治制度下，总是少数人统治多数人有助于了解部分社会现实与政府部门决策形成过程，如落后的乡村或独裁社会中领袖人物的独立作用、行政部门决策形成过程。第二节政治分析模型（三）评价2.不足精英人物的统治与决策的形成是否受民众的影响，是一个难以判定的问题。但民主政治社会的基本价值前提之一就是要求政府反映民众的需求以获得其支持。因此，决不能忽视民众的要求及其对政策过程的影响。第二节政治分析模型（四）评价2.不足大众是冷漠的、消极的、孤陋寡闻的这一前提假设在民主社会与网络信息时代日显过时。例如：孙志刚事件、辽宁“慕马事件”；第二节政治分析模型（四）评价2.不足精英理论所倡导的渐进主义政策变迁观点，在节奏大大加快的现今时代也越发不适应。社会流动性加快，人民要求日益多样且变化频率加快，精英标准以及行为方式也不断变迁。第二节政治分析模型二、集团分析模型（团体模型）第二节政治分析模型（一）基本假设•社会中存在各种能参与政治活动的利益集团。这些集团由拥有一定权力并具有共同利益或观点的人组成，这些集团为了维护或实现自身的利益，总是以集团形式参与和影响政治生活。•要使社会稳定地发展，就必须对各种群体利益或团体利益进行沟通、协调，以实现利益、权力、价值上的平衡。（二）核心理论•公共政策是团体之间斗争或相互作用的产物。•厄尔•莱瑟姆认为，“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的派系或团体之间出现的均势。”（《政治的团体基础》（TheGroupBasisofPolitics），纽约，八角图书出版公司，1965，第36页）•代表作：戴维•B•杜鲁门，《政治过程：政治利益与公共舆论》，天津人民出版社，2005年版。第二节政治分析模型（三）基本内容1.团体行为：团体间的相互作用和斗争是政治生活的主要行为。（1）团体（interestgroups）：基于共同的态度或利益而构成的个人集合。“当一个团体通过任何一个政府机构或直接向任何一个政府机构提出某种要求时”，就构成了政治利益集团（压力集团）。（2）个人、团体与政治：个人只有当他是团体成员或代表团体时，在政治上才是重要的；只有通过团体，个人才能试图取得政治优先权。第二节政治分析模型（三）基本内容2.公共政策与团体利益在任何时候，公共政策都反映占支配地位的团体的利益，并随团体间力量与影响的消长而发生变化。第二节政治分析模型（三）基本内容3.团体影响的决定因素团体的力量或影响取决于其成员数量、财富、组织化程度、领袖能力及与决策者联系的密切程度等资源因素。第二节政治分析模型（四）模型特征1.各个团体或群体都有权参与政策决定过程。在实行民主政治的社会中，由于社会利益的多元化，会形成多种利益群体，还会产生利益团体，要实现决策的科学化、民主化，就必须让不同的群体、团体平等地参与政策制定，团体模型正好提供了一种让各个群体、团体平等参与决策的形式。第二节政治分析模型（四）模型特征2.政府在政策制定中处于被动地位团体模型所追求的是要使那些在对政策方案的理解和期望上存在差异的各个利益群体、利益团体能够通过对话、妥协，最终在某个政策方案上达成协调一致。因此，政策协调的主体是各个利益群体或利益团体，而政府则是组织者、协助者，因而处在被动的地位第二节政治分析模型（四）模型特征3.政策制定过程的核心是各种政策利益期望的平衡各个利益群体、各个利益团体，对政策方案的理解、期望存在差别，只有让它们竞争、妥协，并最后达到平衡、均势、协调，这时选择出来的公共政策才是合法的，在实施中也才能贯彻下去。第二节政治分析模型（五）模型评价1.长处注意力集中于政策形成过程中团体因素的作用，较好的分析了多元民主社会政策形成的实质。利益集团平衡的思想，对政策过程的描述是中肯的，同时也符合决策过程中民主和制衡的要求，能有效防止精英理论中的寡头垄断和寡头铁律。第二节政治分析模型（五）模型评价2.不足夸大了团体的作用，低估了公共官员在政治过程中独立而又富有创建性的作用，无法解释危机时期政府的许多措施的制定。利益集团活动是造成巨大政治不平等的根源，利益集团在追求自身狭隘或片面的利益时忽视了共同的利益。该模型下产生的公共政策也背离了“公共性”原则。第二节政治分析模型第二节政治分析模型（一）制度•康芒斯：制度是集体