城市土地储备征购方式与补偿标准研究

城市土地储备征购方式与补偿标准研究土地储备机制是我国城市土地管理制度的创新，目前全国有70多个城市建立了土地储备机构，在规范土地市场、土地资产保值增值、促进国有企业改革、加快城市建设等方面取得了显著的效果。由于我国土地储备制度建立时间不长，理论指导和法律规范还十分缺乏，也没有比较成熟的经验可以借鉴，所以运行中也存在一些需要进一步研究和探索的问题。其中，怎样以适当的方式和价格、在适合的时间、按照适宜的数量取得储备土地，是一个迫切需要研究的理论问题和实践难题。本文根据绍兴市土地储备中心一年多来实际工作的体会，结合有关土地经济和土地管理的法规和政策，对此进行初步的探讨。一、目前储备土地的来源和补偿标准一储备土地的来源按照绍兴市政府第33号令《绍兴市市区土地储备暂行办法》所规定的范围，目前绍兴市储备土地的来源主要有①因单位搬迁、解散、撤销、破产或其他原因停止使用的原划拨国有土地；②市政府指令征购的土地；③以出让方式取得土地使用权后无力继续开发且又不具备转让条件的土地；④因国家建设代征而未处置的土地；⑤被依法收回的国有土地；⑥土地使用权人申请市土地储备中心回收的土地；⑦其他需要进行储备的土地。从以上市政府所规定的土地储备范围我们可以看出，储备土地的来源不仅包括城市存量土地，而且还包括城市增量土地。但是，从土地储备中心实际运作的情况来看，储备土地的来源范围和渠道还不够宽畅。根据绍兴市土地储备中心成立一年来所储备的24宗土地情况统计表1略，可以发现主要存在3个突出的问题1储备土地规划用途单一。目前储备土地的规划用途基本为居住用地，占总土地储备量的966％。这使得土地储备中心难以发挥在政府调控土地市场中的作用，同时也不利于土地资源的合理调配，今后应向工业用地，商住用地、文教用地等多用途方向延伸。2储备土地来源单一。以往所回收的土地除一宗为集体土地外，其余都来自市区停产的工业企业用地，占总量的907％。事实上，旧城改造、城中村改造、城乡结合部开发都可以提供储备土地来源，市区扩大过程中新增建设用地也应该逐步纳入土地储备范围。3城市土地一级市场未垄断。目前在绍兴市区虽然建立了土地储备制度，但是土地储备中心尚未完全垄断一级市场，没有做到一个口子进，一个口子出。由于城市建设飞速发展，基础设施、公共设施和景观设施的需求量非常大，相应需要投入巨额资金进行建设和改造。于是市政府采用以土地换资金的政策，给相关部门一部分土地，由其先自筹资金进行建设，待可出让土地拍卖后再回收资金。除了土地储备中心外，能够对市区国有存量土地进行回收整理开发和制定供应计划的部门主要有绍兴市城市建设发展投资有限公司、绍兴市交通建设投资有限公司、绍兴市河道整治投资有限公司等3个公司，它们分别隶属于绍兴市建委、绍兴市交通局和绍兴市河道办。截止2000年9月底，各部门所控制的土地总面积和可出让土地面积如表2略所示。在一级市场上多头供应土地不利于政府调控土地供应总量，制约了土地储备功能的实现。二征购土地的补偿标准目前，绍兴市土地储备中心在征购和回收土地时，对土地、地上建筑物等进行一定的补偿，补偿方法按照市政府第33号令执行，分50万元亩、40万元亩、30万元亩3个档次进行补偿。一般对于住宅、商业用途的土地，在环城河以内的按50万元亩补偿，环城河以外的按40万元亩进行补偿；对于回收后作为绿化用地的，一律按30万元亩标准进行补偿。这种补偿办法简单、方便，易于操作，但是对于某些土地使用者，特别是通过出让途径获得土地的使用者不公平，使储备中心取得土地的阻力较大。土地回收时间延长，增加了储备的成本。另外，根据目前的补偿政策，在土地出让后有一部分土地收益返还给原土地使用者，即土地储备中心所储备的土地在权益方面留有尾巴，增加了将来土地增值收益分配的复杂性。3个档次的土地回收补偿标准，在土地储备制度建立之初，不失为一种简便易行的补偿方法，但随着土地储备制度的逐步规范和完善，这种补偿方法的不合理性已日益显现，主要表现在没有体现回收土地之间的多种差异性1土地使用权产权结构差异。由于历史的原因，我国土地使用权产权结构比较复杂，有有偿划拨、无偿划拨和有偿出让等方式，用地单位的土地权益和成本差异很大。目前许多用地单位的土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本，已经远远高于所规定的补偿标准，如果按照目前规定的补偿标准进行回收，回收难度就特别大。2土地原用途差异。回收补偿的实际操作是按新规划用途为住宅、商业用地的地块，以环城河为界，以内为50万元亩，以外为40万元亩；规划用途是绿化、道路用地的统一按30万元亩进行补偿。而没有考虑土地的现有用途和用地单位的实际土地收益。3土地区位和综合价值差异。3个档次的补偿分类不能充分体现级差地租理论，因为同在环城河内的不同地块，其交通条件、地理位置、商服繁华度和公共服务设施的完善程度差别是较大的，因而其价格差别也是很大的。因此，单纯以环城河为界划分的方法就不尽科学，更应以基准地价考虑土地级别范围。4原土地使用单位差异。原土地使用单位包括企业、事业单位、政府机关等，企业又分为国营企业、集体企业和个体企业等，他们取得土地的方式和利用效益有很多差异，企业目前经营情况和社会负担也不同，但目前的补偿标准没有考虑这些情况，增加了回收土地的难度。可见，制定合理、科学、可操作的土地补偿标准已经成为当务之急，既体现了城市土地储备制度运作的客观需要，也对社会稳定和利益平衡有直接的影响。二、土地征购的台理范围和具体方式一合理的土地征购范围从我国土地所有制的形式、土地储备机制的功能定位以及杭州等地土地储备制度运行的经验看，合理的土地征购范围应是由政府完全垄断一级土地市场，即所有城市存量土地和增量土地在出让前都只能从土地储备中心这一个口子进、一个口子出。根据绍兴市区土地本身的特点，我们认为绍兴市合理的土地征购范围应包括4个方面1进入城市建设用地范围的农村集体土地。农村集体土地对于城市建设用地来讲属于增量土地范畴。一般包括以下几种农村集体土地①因城市扩大征用郊区农村集体土地；②因规划和城市建设的需要，征用城中村的集体土地；③因城市建设和规划的需要征用集体企业土地。对集体土地变为国有土地，土地储备中心应严格按照《土地管理法》进行征用，并贯彻保护耕地的原则。对于城中村，根据城市规划要求和原则，应该实施撤村建居的战略。2城市存量土地中的划拨土地。城市存量土地中，大部分是历史上国家以划拨方式交给企业和单位使用的土地，可以由土地储备中心代表国家收回，它是土地储备中心土地储备的主要内容。划拨土地使用者的土地主要包括①因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的划拨国有土地；②因实施城市规划、旧城改造和土地整理，市政府指令收购的土地；③土地使用权人申请土地储备中心收购的土地；④其他需要进行储备的国有划拨土地。3，城市存量土地中没有经过出让和划拨的土地。由于历史原因，城市存量土地中还有一些产权没有归属任何单位的国有土地，应该进入土地储备体系。主要包括①市区范围内无主土地；②市政府代征的土地；③土地使用期限到期被政府依法收回的土地；④市土地管理部门依法收回的荒芜、闲置的国有土地；⑤土地违法案件经依法查处，依法没收的土地；⑥以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地。4出让土地中被政府收购的土地。土地储备中心的储备土地来源除了增量土地和存量土地中尚未有偿出让的部分外，还应向土地的二、三级市场开拓储备土地的来源，即已经出让给土地受让人并进入土地二级市场的土地。包括土地受让人土地开发后进行转让的土地和银行抵押处置的土地等。对于这些土地，土地储备中心根据土地市场供应计划和城市发展规划，必要时可以在土地市场收购，或者行使政府优先购买权，以达到政府调控土地市场的目的。储备土地进入土地储备体系后、应由土地拆迁公司及时完成拆迁、平整、开发、配套等土地整理工作，以便熟地进行出让。二土地征购方式及其操作程序根据储备土地的来源和对象，其具体征购方式有土地征用、土地回收、土地置换和土地购买等4种。1土地征用。国家根据城市建设和发展需要，按照《土地管理法》，将原集体所有土地征用为国家所有，具体由土地储备中心实施。其具体操作方式如图1略。2土地回收。土地储备中心代表政府按照法律、法规等收回土地使用权的行为和过程。土地回收的主要对象是城市存量土地，可以是无偿的，但多数情况下是需要补偿的，其操作程序如图略。3土地置换。土地储备中心根据市政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对企业再发展有阻碍的企业和单位进行用地布局调整，用储备土地置换出原企业或单位的土地。土地置换的操作程序如图3略。4土地购买。土地储备中心在土地二、三级市场上，根据土地储备和供应计划，在同等条件下，优先购买土地使用权，增加土地储备的活动。土地购买主要有如下几种情况①土地受让人进行土地开发后进行转让的土地；②银行抵押需处置的土地；③市场交易价格明显偏低的土地。土地购买的操作程序如图4略。从上面的4种土地征购方式我们可以看到，各种征购方式基本上都经过申请、权属核定、征询、实施补偿、变更权属等几个阶段。但由于每种征购方式适用范围不同，每个阶段的操作方式和内容有所不同，土地储备中心应根据实际情况进行具体操作。三、土地征购过程中土地补偿的原则和标准从目前城市土地储备制度的运转情况来看，土地补偿标准的确定是关键，同时也是难点。因为土地储备制度是一种创新，我国现行法律法规目前还没有专门对其性质进行规定，各城市的做法也不相同。因此，我们只能从土地补偿的内涵入手，分析其影响因素，从而确定一些基本原则，并针对不同征购方式探讨具体的土地补偿标准。一土地征购过程中土地补偿的内涵土地补偿的本质是对原土地使用人有关土地经济权益的补偿，与土地产权的性质和结构有很大关系。直接影响土地补偿的法定权利主要包括土地所有权、土地使用权、土地处置权和土地发展权。我国现行《宪法》明确规定城市范围内土地为国家所有，农村土地归集体所有，国家建设占用集体土地要通过征用。因此，征购集体土地需要对土地所有权进行补偿，征购城市存量土地中的国有土地不需要对土地所有权进行补偿。因为征用集体土地的补偿标准由国家规定，并带有强制性，所有权的补偿是不完全的。土地使用权是指土地使用者按照土地出让合同或划拨使用的规定对土地经营管理并获取土地收益的权利，它受有关法律法规明确的约束和保护，所以土地补偿构成中应包含土地经营权价格。土地处置权包括最终处置权、出让和划拨权、用地约束调整权、转让权、出租权、抵押权和继承权等，对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者完全不具备土地处置权。因此，如果被收购土地是划拨土地使用权，土地补偿不应包括土地处置价格。对于拥有划拨土地使用权的原土地使用者相应的拥有转让权、出租权、抵押权和继承权，这在出让合同中有明确规定，土地补偿中应包括与其相应的土地处置权价格。土地发展权指土地在规划或最优利用条件下的价格。我国实施土地储备制度实践过程中，收购双方对土地补偿分歧最大的就是发展权价格是否包含在土地补偿构成中，由此可能导致收购价格数倍的变化。我国目前设置的土地权利体系没有直接发展权。但从现行法律法规及土地增值的成因分析，土地发展权应是国家的权力，被收购土地的原使用者，无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权都不拥有土地发展权。从土地补偿内涵构成的分析中我们可以看出，在现行的法律法规下，土地的补偿内容可能涉及土地使用权、部分土地处置权以及部分土地所有权。根据收购对象不同，具体的补偿内容是几种权利的某种组合。二土地补偿标准的影响因素土地权益的大小不仅取决于权利的内容，而且取决于这些权利带来的经济效益。因此，在制定土地补偿标准时，应结合宗地特点，考虑以下几个方面的因素①土地区位因素。土地区位是某宗土地与其所处的周围环境综合作用的结果，根据国内外经验，一般都根据土地区位将城市土地进行分级。②土地用途。土地用途应以土地目前现状用途为准。这是因为从理论上分析因规划改变或被收购导致的土地增值部分，属于土地的外部增值与原土地占有或使用者无关，其增值收益理应归社会公有或国家所有。另外从土地的