第六章 政策方案的规划与抉择

第六章政策方案的规划与抉择第一节公共政策目标的确定第二节公共政策方案的规划第三节公共政策的抉择与合法化第一节政策目标的确定一、政策目标的含义与特征（一）政策目标的含义政策目标（PolicyGoals）就是有关公共组织特别是政府,为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。（二）公共政策目标的特征1.问题的针对性2.未来的预期性3.目的的多元性二、政策目标的分类（一）政策目标的类型划分1.时间：长远政策目标和近期政策目标；2.空间：全国性政策目标和地方性政策目标；国内政策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标；3.领域：政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等；4.主体：公益性政策目标和特殊性政策目标（二）基本的公共政策目标依据政策目标的地位，有基本目标和具体目标之分。在现代市场经济社会中，基本目标一般包括：1.公平:分为机会公平、分配公平、最终状态公平2.效率：在给定投入中的最大化产出或既定产出所需的最小化投入3.自由：做他们想做的事，除非会伤害其他人和群体的利益4.安全：主要有人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等三、确定政策目标的意义与原则（一）确定政策目标的意义1.为制定政策方案提供方向性指导；2.为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。（二）确定政策目标的原则1.实事求是：目标的确定必须从实际的公共政策问题出发，且确定的政策目标时要切实可行2.面向未来：3.系统协调：多重政策目标的协调一致4.明确具体5.伦理考量第二节公共政策方案规划一、政策规划与政策设计（一）政策规划的含义及其特点政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。其特征如下:1从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存;2从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。（二）政策设计的含义及逻辑结构1.政策设计的含义政策分析人员有系统地探讨政策问题，并组合解决问题的相关政策要素，产生政策方案，使各政策要素之间具有一致关系，并符合现实环境，已达成政策问题能够解决的一种不断调整的动态过程。2.政策设计的逻辑结构主要包括两大组成部分：一是方案设计的基本要素；二是这些基本要素之间的联系机制（1）方案设计的基本要素结果：包括预期结果和实际结果目标人群：是公共政策所直接或间接影响到的团体和个人，政策制定者期望通过公共政策引导、改变和规范目标人群的行为执行机构：对于政策执行机构的选择需要考虑的因素，一是执行机构的政策资源和能力；二是执行机构的组织健全程度；三是执行机构人员的意愿；四是执行机构的沟通能力规则：法律基础（2）政策方案要素之间的联系机制规则工具假定二、政策规划的主体1.政策规划的政府主导化主要体现在规划的组织和管理方面2.政策规划的主体多元化规划的主体可以是单一式的也可是多元式的三、政策方案设计的原则1.紧扣政策目标2.规划多重方案3.方案彼此独立4.方案要有创新5.方案切实可行四、政策规划的模式与参考框架政策规划：是针对政策问题而提出各种可能解决方案的过程（一）韦默和维宁的政策分析框架将政策分析过程分为两个阶段：1.问题分析：第一是理解问题，第二是选择和解释目标与约束；第三是选择解决办法2.解决方案分析：说明相关标准详细说明能够潜在推进政策目标的备选政策方案用每一种衡量标准来评价每一种备选政策方案，预测其可能产生的影响推荐一种备选政策方案，并提供选择的依据（二）帕顿和沙维奇的政策分析框架1.认定和细化问题2.建立评估标准3.确认备选政策4.评估备选政策5.展示和区分备选政策6.监督和评估政策实施五、政策学习和政策移植（一）政策学习及其类型政策学习：政策制定者参考借鉴不同国家、地区或者其他部门相关的政策方案，学习其中的知识、技术或者是政策观念，并从中汲取灵感和受到启发的过程政策学习的类型：工具学习：学习的内容主要是技术、政策制定、过程以及政策工具等概念学习：在政策制定中从一个不同的评价角度来看待事物社会学习：指决策者学有关政策价值及规范、目标、责任等（二）政策移植及其类型政策移植：一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题1.根据政策移植的程度分为(1)一是复制，即指政策直接的完全的转移；(2)二是效法，即借鉴公共政策背后的思想观念；(3)三是混合，即混合不同的公共政策；(4)四是启发，即其他国家的政策可能导致本国的政策变化。2.政策转移失败的因素(1)信息不全的政策转移，是指政策借用国对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国家是如何运行的。(2)不完全的政策转移，是指虽然政策转移发生，但是使得该政策在原国家获得成功的某些重要因素却没有采纳。(3)不当的政策转移，是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社会、政治和意识形态背景方面的不同。第三节公共政策的抉择与合法化公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者,根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。一、公共政策抉择的主体1.国家元首2.行政首长3.民意代表4.法官5.执政党首脑以及军事首长二、公共政策的抉择原则1.尊重科学分析的价值2.考虑各方利益的平衡3.发挥决策者的能动作用4.准照有关程序的规定三、政策论证、政策审议与政策采纳（一）政策论证政策论证是指以有利的信息来强化自己的政策主张，并且对决策者和利益相关者已经提出或有可能提出的不同意见进行有理有据的抗辩，旨在推动决策者采纳自己的政策方案而拒绝其他政策方案的做法1.政策论证的要素政策相关信息政策主张:政策论证的结论立论理由立论依据驳斥理由可信度2.政策论证的模式即把支持相关信息转换为支持主张的工具（1）权威模式：利用政策论证者自身的社会成就或特殊身份所产生的权威性影响，而作为论证信息的可信度的基础；（2）统计模式：用样本来推断整体；（3）类别模式：某一类别中大多数个体所具有的特征，该类别中的某一个体就具有这些特征；（4）直觉模式：eg洞察力、决断力、灵感（5）分析模式：用数学模拟、时间序列分析等高度精细化的分析方法获得；（6）解释模式：以因果关系为基础；（7）实用模式：（8）价值评价模式：以伦理规范或道德原则方面的论证为基础3.政策论证的特殊形式政策探究：为探究者的政策主张得到决策者的采纳，而申诉自认为有力而充分的理由，并以这些理由对政策主张给予支持性的辩护政策对话：即政策方案的拟定者或其他的提供者就方案的政策主张及其理论理由和理论依据、驳斥理由和理论依据等方面与决策者进行面对面的交谈，目的是通过双方共同的讨论、探寻甚至交锋、激辩，最终能选择和制定高质量的公共政策（二）政策审议1.政策审议：决策者对各个方案进行最后的比较并选择一种最满意的方案，或以某一方案为主干并综合吸收其他方案的可取之处而形成一个新的方案，然后对该方案的适时性、适当性、可行性、完善性等进行深入考察和研讨，以完成可供最终采纳和批准的政策文本的过程。2.基本方法评估：对各个政策方案效果的预测性分析和比较；择优：在评估比较的基础之上提出政策决策意见；3.评估和择优的主要方法：预测性评估：事前评估；方法有外推预测、理论预测、判断预测可行性评估：包括经济可能性、政治可行性、行政可操作性（三）政策采纳政策采纳是决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的某一特定问题。政策论证政策探究政策对话政策审议政策采纳政策抉择四、公共政策抉择的合法化公共政策抉择的合法化：包括政策内容的合法化、决策程序的合法化，和有关政策的法制化（一）政策内容的合法化即决策者择定的政策在内容上不能与既定的宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定（二）决策程序的合法化决策机构不同主体的决策程序也不同1.行政系统的决策程序特点：快捷、高效、集中化程度较高具体程序：法制部门审查：审查各项方案的合法性领导会议的讨论决定行政首长的签署发布：在整个行政决策中处于核心地位2.立法系统的决策程序提出议案审议议案通过议案公布议案（三）政策的法制化政策法制化：是指有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律法规的过程，也称政策立法政策立法的主体：一是立法机关；二是将一般的行政决策上升为行政法规的那些行政机关；（注:并不是所有的政策都要法制化）政策法制化是政策合法化的一种重要形式五、常规决策与危机决策（一）决策的分类1.从决策的内容分：平时决策、危机决策2.从决策的常规与否分：常规决策和非常规决策（二）危机决策含义：一般要求组织在高度逆境中（eg有限的资源、时间、能力等），完成应对危机的具体措施三要素：决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限；事态的发展危及决策单位、决策者的根本利益，并且决策后果很难预料（三）危机决策与常规决策的联系危机决策这种非例行活动的根源在于日常程序化的常规决策的具体运作的效果危机决策可以完善常规决策，常规决策中的制度构建也必须从危机事件及危机决策过程中吸取有益的经验与教训