2、新公共管理理论

新公共管理Newpublicmanagement新公共管理产生的时代背景官僚制问题重重。各国财政赤字增加，政府效率低下。新技术革命使西方国家进入后工业社会，为建立高效，灵活，透明的政府创造了可能性。经济全球化要求西方政府进行积极的改革，以提高自身的竞争力，适应经济全球化的发展。新公共管理的理论基础公共选择理论：以经济人的假设为出发点，对传统的行政管理模式提出批判。布坎南指出政府失败的原因，从制度上解决政府低效的问题。新公共管理的主要理论及代表人物小政府理论（弗里德曼和哈耶克）流程再造理论（哈默和钱皮）公共部门绩效管理理论（霍哲）基于回应性的政府全面质量管理（霍哲）重塑政府（奥斯本和盖布勒）小政府理论（弗里德曼和哈耶克）背景分析：以政府失灵论为基础。政府对市场经济的干预导致的集权带来了一系列的问题：效率低下，财政赤字加重。理论内容：明确提出政府的活动边界，提供那些市场做不了也做不好的服务，政府提供具有非排他性的公共产品和服务。政府的“小”是空间范围上的小，并不意味着政府能力以及竞争力的弱小。流程再造（哈默和钱皮）背景分析：官僚制弊端日益显露，出现有效服务危机，信息化危机等等，这些直接导致对官僚制的重新改造和超越。理论内容：1、对工作流程进行重新设计，以提高效率，效能和质量。2、以业务流程为改造对象和中心，以顾客需求和满意度为目标、对现有业务流程进行根本的再思考和彻底的再设计，以打破传统的职能型组织结构，建立全新的过程型组织结构，从而实现组织在成本、质量、服务和速度等方面的巨大改善。公共部门绩效管理理论（霍哲）理论内容：关注政府绩效的改进，把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具该理论认为，绩效评估应分为7个环节：1．识别要评估的项目，进行清晰界定2．阐述项目目的，确定所需结果。3．选择评估标准和指标。4．设立绩效和成就目标的标准。5．监督结果。6．绩效报告。7．评估结果和绩效信息的利用，以促进绩效的改进。同时，在绩效评估的过程中强调公民的参与性，这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理有更大的意义。基于回应性的政府全面质量管理（霍哲）理论内容：建立起一套在以顾客为中心，持续改进，强调授权和协作基础上的全面质量管理目的在于通过引入政府全面质量管理，消除由于官僚制，利益集团以及专业化的结构所带来的回应性障碍，建立更具回应性以及以顾客为中心的公共机构。在《改革政府》中将“新公共管理”看做单一的模式概念“新公共管理”模式包含以下十大基本原则或基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨（2）社区拥有的政：授权而不是服务（3）竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去（4）有使命的政府：改变照章办事的组织（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要（7）有事业心的政府：有收益而不浪费（8）有预见的政府：预防而不是治疗（9）分权的政府：从等级制到参与和协作（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革重塑政府（奥斯本和盖布勒）重塑政府，追求效率用企业家精神去改造政府虽然政府与企业是不同的，而且政府不能像企业那样去运作，但是却能够把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样，提高效率其中最重要的理论就是顾客理论。顾客理论就是强调服务提供者对他们的顾客负责在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法；聆听顾客的呼声，授权顾客作出选择，把资源放在顾客手里让他们挑选期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力，改变政府以往虚构的“社会公仆”的角色，达到改善公共服务的目的政府管理在过去的一百五十年里经历了三种模式。首先是人格化或前现代行政模式，当该模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的，它就被第二种模式即传统的官僚行政模式所取代。同样，当传统行政模式问题重重时，它就为第三种模式即新公共管理取代，从政府转向替代性市场。20世纪80年代以来，市场的主导地位就如同20世纪20年代到60年代官僚制度居主导地位一样。在任何一种政府制度中，官僚和市场都是共存的，只是在某个阶段一种形式占主导地位，而在另一阶段，另一种形式占主导地位。新公共管理时代是官僚制日益削弱而市场在公共行政领域占据统治地位的时期。新公共管理改革的实例新西兰的政府改革背景及原因1、最根本原因是70年代以来出现的长期经济停滞和严重的政府收支平衡问题：新西兰的人均GNP由50年代的世界第5下降到了80年代的第20位,政府净债务占GDP的比例由1976年的9%上升到1985年的41%。[1]2、1984年上台执政的新政府意识到了在经济管理和政府行政方面进行激进变革的必要性3、国际上各种理论思潮的影响和推动。这些理论主要包括公共选择理论、代理理论、管理主义与新公共管理[1]GrahamC.Scott,GovernmentReforminNewZealand,InternationalMonetaryfund,WashingtonD.C.,1996,P7改革内容：一、改革政府的商业性职能:公司化和私有化二、重构非商业性政府部门:职责分立与功能调整三、重塑核心政府部门的管理机制:绩效管理与产出控制四、革新和突破传统文官制:绩效协议、浮动工资和任期制五、改革政府的财政活动:分权管理、应计会计和报告责任制改革之一、改革政府的商业性职能:公司化和私有化(1985年)1、分离政府组织中的商业性功能与非商业性功能2、像成功的商业企业那样经营国有部门3、管理者对已达成的绩效目标向部长负责,同时,有权作出各种管理决定4、企业要在既无优惠又无负担的情况下参与竞争,从而使商业标准成为评价管理绩效的一个重要指标5、企业的董事会按私人企业的原则建立,要任用有商业经验和管理才能的人来负责企业的经营与管理1986年的《国有企业法》是指导该领域改改革的法律文件。政府试图通过设定单一一明确的商业目标、下放权力和强化监督督,来增进管理者的动力,从而达到提高效效率的目的新西兰对政府商业活动的改革经历了三个发展阶段：第一阶段,公司化阶段,1986年开始将从事商业活动的政府部门改组成国有企业,并将之置于得力的董事会和管理者手中这些企业以赢利为运营目的,不再享有各种保护和特权,还要像其他私有企业那样交纳税金和红利第二阶段是私有化阶段,从1989年开始私有化追求的目标是:进一步创新和提高效率，偿还债务以及避免更多的财政补贴和不当投资第三个阶段，从1990年起主要问题是如何加强对具有复杂的经济和社会目标的政府事业单位与自然垄断型企业的监督和管理改革之二、重构非商业性政府部门:职责分立与功能调整(1988年)1、政策与执行分立，即政策建议与执行这一政策的机构相分离行政机构由于具有实践经验而被认为是政策建议的最好提供者,但是他们也是在提供服务的过程中有着直接的切身利益的一方,因此两者应分开2、公共服务的出资、购买与供应分立其目的是在向政府内部其他机构和公众提供特定服务的过程中,要在政府的出资者、购买者和供应者的角色之间,形成一种类似手与足的合同性安排3、服务供应者之间相互竞争可对提供公共服务的政府机构保持一种压力,使其有动力提高效率和效能，这就要求废除政府的垄断性保护和引入市场调节的价格机制4、重新分配政府各部门的职责合并相同职能，避免利益冲突，拆散那些难以管理、缺乏重心、惯于隐瞒信息的大型组织(信息、效率、合作、决策和责任)改革之三、重塑核心政府部门的管理机制:绩效管理与产出控制(1988年和1989年)主要原则:第一,明确组织的战略性目标和操作性目标第二,明确议会、部长、各委员会、中央政府机构及管理者在组织中的作用和职责第三,开发有关服务提供、资源管理和财政状况的信息第四,明确绩效监督的作用和程序第五,为高绩效提供激励,并用组织目标来统一管理者的利益第六,赋权于管理者,使其有管理的自由第七,责任面向结果,根据所追求的结果来分配资源第一,面向“产出”的拨款制度第二,阐明部门绩效目标的自主化计划(corporateplan)第三,执行主管与主管部长之间的绩效协议在这三种机制中,绩效协议是整个责任链条上最为重要的一环新管理机制的实现,主要依靠的是三种机制经过改革,新西兰高级文官的管理制度主要由以下几个方面的内容构成:1、绩效协议和绩效评估绩效协议和绩效评估是评价高级文官工作业绩的主要依据。评估结果对高级文官的任职、待遇等都有重大影响2、任期制执行主管的任期为五年，没有自动续补任期的权利那些成绩优异者最多再任职三年或去申请其他政府部门的职位当年度的业绩评估令部长感到不满,部长有权中止合同的执行3、浮动工资制能否得到绩效工资及得到多少都要依据其业绩表现而定一般的模式是：新任职者能拿到其基本工资的95%,而后由绩效来决定其绩效工资，其最后报酬最大可达到其基本工资的110%改革之四、革新和突破传统文官制:绩效协议、浮动工资和任期制(1988年)4、任命私域精英进入公共机构高层任职把社会上最新的思想、观念和方法引入政府,从而促进政府在管理上的革新政府对这些新的管理者的要求是：在符合公共机构的特殊价值的前提下,要像私人企业的经理那样进行日常的管理,以便提高政府部门的绩效质量,增强变革的能力在一些部门,执行主管开始使用来自私人部门的先进技术进行战略资源管理5、建立人力资源开发计划其目的是培养高级管理人才该计划包括了一系列不同等级的管理培训课程,但更强调工作培训和日常工作经验的积累同时,还强调在公、私各种部门任职和学习外国的先进经验改革之五、改革政府的财政活动：分权管理、应计会计和报告责任制根据《公共财政法》(1989)及其修正案和《财政责任法》(1994)1、财政管理权下放2、应计会计制(AccrualAccounting)核心是根据权责关系的实际发生和影响期间来确认费用和收益主要内容:凡是当期已经实现的收入和已经发生或应当负担的费用,不论款项是否收付,都应当作为当期的收入和费用处理；反之,即使款项已经在当期收付,都不应当作为当期的收入和费用。[1]3、财政报告制它由部门层级开始,到1992年开始扩散到整个政府活动中其形式是一个对财政状况的报告书或资产负债表,使政府能够了解各部门管理者控制下的资产和债务情况,从而对资源的使用效率进行评估和判断[1]崔金生等主编:《财经辞海》,黑龙江人民出版社。改革成就：公司化改革再加上私有化等其他改革举措，使得新西兰经济在20世纪90年代中期蒸蒸日上，“在1993年《世界竞争力报告》中，新西兰的政府质量在工业化国家中排名第一，企业社区信心指数排名第二。”新西兰彻底执行局化的改革举措，为世人所瞩目。[1]经过改革,新西兰的行政效率和经济效率都被认为是处于世界最高水平,是各国的一个样板。同时,新西兰还被认为是世界上最为廉洁的国家之一。[2][1]陈振明《当代西方政府改革与治理中常用的市场化工具》福建行政学院·福建经济管理干部学院学报[2]薛凯《改革政府，新西兰的经验》中国行政管理1998年第12期新西兰取得如此巨大的成就的原因分析：1、新西兰是个新兴小国,其治理并不复杂。在许多公共服务领域内交易成本经济学和委托—代理理论的应用就显得轻而易举。而美国、英国、加拿大等国都是大国，且历史都比较悠久，政府各项治理措施都有很强的历史惯性，进行改革会面临更多的困难2、新西兰是中央集权的国家，中央政府对国家事务有强有力的影响，各项改革措施能得到比较有效的实行。而像美国这样的分权国家，各级政府部门以及立法、司法和行政部门都有自己的利益和考量，使得比较激进的改革措施难以通过和实施3、为了有效推行改革，新西兰特别做了很多立法工作。如《国有企业法》（1986）《公共财政法》(1989)及其修正案和《财政责任法》(1994)等法律。这些都使得改革有了坚实的法律保障新公共管理在加拿大的失败一