财政学-第一章政府、市场与公共财政

现代财政学原理参考教材:《现代财政学原理》（第二版）南开大学出版社，2003年财政、公共财政为了公众利益的理财活动，作为政府政务之一，被称为“财政”。PUBLICFINANCE，直译为公共财政，简称为“财政”。FINANCE还有“金融”、“财务”的含义，如，internationalfinance国际金融Corporationfinance公司财务fiscal，“财政的”含义，例如，fiscaldeficit、Fiscalpolicy，公共财政研究对象考察公共财政理论沿革，不同时期的公共财政理论研究重点有所不同：（1）传统财政理论-----就政府理财论财政。（2）现代财政理论-----就国民经济论财政。（3）当代财政理论-----就政府与市场关系论财政。实际上，在公共财政研究中，这三部分内容都要涉及，即政府理财是公共财政基础，利用财政政策、财政工具调控社会经济关系体现的是公共财政的重要职能，理顺市场与政府关系是充分发挥各自优势共同促进社会经济和谐、稳定发展的关键。学习公共财政的目的经济发展进程在客观上表明：日趋完善、和谐的市场条件仅仅是发展的必要条件，而非充分条件；其充分条件在于政府能够长期推行符合市场经济规律要求的宏观经济政策，而在这些政策中，财政政策、货币政策为最重要。各国政府不仅在社会经济生活中特别关注对财政、税收、金融、货币制度的改革和相关政策的调整，而且特别注重培养财政、金融管理人才。学习公共财政知识的目的当然，无论是为了提高政府未来财政政策的合理性、有效性，还是为了改善政府财政、金融管理干部的素质，这些都有赖于我国财政科学的研究、教学体制的不断完善与发展，以及教学、科研工作质量的持续提高。这是学习财政、税收知识的现实与长远意义。第一章导论1.政府的职能2.政府与市场3.财政的基本特征4.财政的本质1.政府的职能GovernmentPoliticalorganizationcomprisingtheindividualsandinstitutionsauthorizedtoformulatepublicpoliciesandconductaffairsofstate.Governmentsareempoweredtoestablishandregulatetheinterrelationshipsofthepeoplewithintheirterritorialconfines,therelationsofthepeoplewiththecommunityasawhole,andthedealingsofthecommunitywithotherpoliticalentities.政府政府是由被授权制定公共政策与处理国家事务的个人和机构组成的政治组织，其重要作用在于妥善安排、协调国家的内政、外交关系，这些关系往往涉及政治、社会、经济、文化等各个领域。从经济学角度看，搞好这些关系之所以重要，是因为它们集中地体现了社会经济生活中的公共需求。一、公共需求与公共财政公共需求一般特点（1）与满足个人需求一样，满足公共需求（作为一种社会性的既定目标）也同样涉及如何最优化地使用有限经济资源以最大限度地满足消费者需求这一基本经济问题。公共需求与公共财政（2）公共需求所要达到的既定目标不再通过市场过程由消费者个人的需求来确定，而是由国民选举的代表组成的议会或当局，即政府通过制定、推行有关政策来加以确定的。公共需求与公共财政（3）满足公共需求也不能单纯地通过市场机制来提供可分割性产品或劳务的方式予以实现，这类需求一般要通过集体地提供某种不可分割性产品或劳务来予以满足。PublicFinanceFieldofeconomicsconcernedwithhowgovernmentsraisemoney,howthatmoneyisspent,andtheeffectsoftheseactivitiesontheeconomyandonsociety.Publicfinancestudieshowgovernmentsatalllevels—national,state,andlocal—providethepublicwithdesiredservicesandhowtheysecurethefinancialresourcestopayfortheseservices.Publicfinanceenablesgovernmentstoprovidepublicgoods.Publicfinancealsoenablesgovernmentstocorrectoroffsetundesirablesideeffectsofamarketeconomy.Publicfinanceprovidesgovernmentprogramsthatmoderatetheincomesofthewealthyandthepoor.公共财政定义为了满足公共需求，政府就要从事特定形式的经济收支活动以提供一定数量与质量的公共产品与劳务。这些活动统称为财政，或公共财政。于是，“公共财政”可以定义为：政府为了满足其国民的公共需求，在提供公共产品与劳务（PublicGoodsandservices）过程中所从事的经济性收入、支出活动。二、亚当·斯密论政府职能（1）政府的对外职能，即保护自己的社会免遭其他独立社会的侵犯。“君主的义务，首先保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略。……这种义务的实行，势必随着社会文明的进步，而逐渐需要越来越大的费用。”亚当·斯密：《国富论》（郭王本、王亚南译），商务引书馆，1996年，下卷，第254-270页。政府的职能（2）政府的对内职能，即保护本国社会内部各成员生命及财产免遭其他社会成员的侵害。“君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构。”亚当·斯密：《国富论》（郭王本、王亚南译），商务引书馆，1996年，下卷，第272页。政府的职能（3）政府的另一基本经济职能，是建立并维持某些公共机关和公共工程。这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。这一职能的充分发挥绝对有助于便利社会商业和促进人民教育。“君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。”亚当·斯密：《国富论》（郭王本、王亚南译），商务引书馆，1996年，下卷，第284页。三、政府的权力是否应该受到控制一般情况下，人们普遍认为政府的权力应该受到必要的限制，理由如下：（1）政府权力过大相应地破坏了个人的“经济自由”。政府的权力是否应该受到控制（2）政府不可能保证它所做的各种决策总是正确的，没有理由让政府替代市场而拥有全部经济权力。政府的权力是否应该受到控制（3）从政治学角度考虑，人类社会中任何权力都是危险的，因此任何权力都要受到限制。关于政府治理问题世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬森在《1997年世界发展报告》的前言中写道“历史反复地表明：良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必要的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”历史经验证明，高效率的政府往往不是政府官员美德的产物，而是特定观念的产物和制度安排的结果。关于政府治理问题在市场经济较为发达的，推行现代民主政治的国家，国民普遍树立了“自由人”观念。这种“自由人”观念很好地表述了国民与政府之间的理想关系。在自由人心目里，政府只是一种工具、一个手段，既不是无偿施惠者，也不是被盲目崇拜并为之服役的神灵。换言之，国家公民，在自由状态下始终追求两个最重要的理想或目标：一是“保护自己的自由”，二是如何使自己为保护自由建立的政府不会成为无法控制的怪物。关于政府治理问题因此，弗里德曼认为，国民为了保护自由建立政府是值得的，但是如果权力过度集中在政府手里，即使最初的动机是良好的，也会使这些权力反过来成为对自由的威胁。那么，为了从政府那里获得好处，而又避免受到政府存在对自由的威胁，他认为坚持关于政府的两大原则是最重要的。这两大原则：一是“政府的职责范围必须具有限度”；二是“政府的权力必须分散”，即不同层次的政府结构比单一高度集权的政府结构要好，有制衡的政府结构比独裁的政府结构好。关于政府治理问题在提高政府管理效率，约束政府官员行为方面，以下一些制度安排是必要的。第一，坚持把政府主持的各类财政活动纳入某种公共过程，即通过公共参与确定政府财政活动的基本取向、具体目标、实施方式并使之经常性地被置于国民的有效监督之下。就这个意义而言，公共财政也可以定义为被纳入公共选择过程的政府财政。关于政府治理问题第二，强化政府治理工作。所谓“政府治理”，就是一整套用于指导政府官员决策的制衡与控制制度，该类制度具有规范政府活动方式，加强财政资金管理以及提高政府活动绩效的作用。关于政府治理问题第三，良好的政府治理需要建基于特定的外部、内部条件。这些条件主要是：（1）健全而有力执行的法律体系，（2）能够提供优秀政府行政官员的人才市场，（3）科学的政府内部控制机制。关于政府治理问题应该指出的是，在实现政府治理的上述条件中，必须以运行良好的公务员制度和行之有效的司法制度为基础。经验说明，在政府稳定，制度健全的国家，投资和增长都比缺乏这种性质的国家要高得多。这样的政府最大的优点是：（1）最大限度限制政客和公务员侵蚀公众利益，破坏市场机制；（2）以可以遇见的方式改变法律、制度，努力保护财产权；（3）即使作为生产者，也不会利用自身的垄断地位向公众提供次优服务。2.政府与市场世界银行在其《1990年世界发展报告》中所正确指出的那样：“竞争性市场是人类迄今为止发现的有效进行生产和产品分配的最佳方式，但是，市场不能在真空里运转，它们需要只有政府才能提供的法律与规章制度体系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。经验表明，二者协调一致地运行时，经济社会就会取得惊人的成就。”“明智的看法是，将政府干预看作为一种特别稀缺的资源，必须谨慎地，节约地，适时地使用这种资源。”一、政府干预经济与政府职能理论沿革政府要发挥它的基本职能，就必须介入并干预社会经济生活，对此几乎所有的经济学家都无疑义。然而，在政府干预社会经济生活的深度、广度、方式、方法等问题上，经济学家之间却存在着长期的争议。人们对政府经济职能的认识，对政府如何履行其职能的认识，对政府能否有效履行其职能的认识，以及适度限制政府权力的认识，则表现为一个不断深化的过程。古希腊-罗马时期始自古希腊-罗马时期始，政府相继在交通通讯、货币发行以及食物供给三个方面实行了不同程度的商业政策，这是国家干预社会经济的最初表现。政府之经济干预活动，其主要目的在于保障本国基本经济秩序的稳定，以便利本国的军事行动与外交努力。可以判定，这一时期的国家干预对人们自发的经济活动没有产生明显的阻碍作用，甚至可以认为在某种程度上推动了民间经济的发展。中世纪时期进入中世纪后，教会的政治影响不断扩大。基督教教义不仅一般地要求限制世俗活动，而且要求按照自己的伦理道德标准规定人们可以或不可以从事的经济活动，最终使社会的经济权力屈从于政治权力。教会（实际上取代政府）对世俗经济生活的广泛干预，严重地压抑了人们从事经济活动的积极性、创造性，进而破坏社会经济发展的基础。中世纪时期所以，中世纪不仅是人类政治上最黑暗的时期，而且也是经济进步最缓慢的时期。例如，早期基督教教义鼓吹上帝应许的唯一生存方式是要人们以苦行的禁欲主义超越世俗道德，于是当时修道院式的苦行和禁欲成为时尚，并对人们从事那些涉及财富创造、财富取得、财富积累等经济活动持轻蔑、反对态度。至于某些现在看来属天经地义的经济行为，如放贷取息，在当时则被认为是违背教义并须严格禁止的。重商主义时期15世纪