第二章 公共组织(1)

第二章公共组织第一节公共组织的特性一、公共组织的涵义及构成要素1、涵义：以管理社会公共事务、协调社会公共利益为目的的组织。2、公共组织的构成要素1、组织人员2、组织目标3、职能范围4、机构设置5、职位设置6、权力与职权7、权责划分8、规章制度9、团体意识10、组织设计11、支持硬件12、技术与信息二、公共组织的特征1、追求公共利益为价值取向2、受法律规范的限制，并具有法律权威3、受高度的公共监督4、公共组织之间相互依存5、公共组织关注政治因素6、目标多数是模糊不清，不易测量7、行为具有强制性、地位具有独占性三、公共组织的类型1、强制型公共组织政府部门2、半强制型公共组织各种形式的仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各行业协会3、非强制型公共组织各院校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化科技团体、各咨询服务机构第二节公共组织的结构与体制一、公共组织结构1、直线结构：单一垂直领导、结构简单、领导隶属关系明确部长局长科长处长科员局长处长科员科长局长处长科长科员2、职能结构：相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导A部B部C部a局c局b局3、直线—职能结构：加强水平层次领导部门的协调，克服政出多门、每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导与监督。A部B部C部a局c局b局部长4、矩阵结构：以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行工作任务。A部门科员A2科员A1科员A3B部门科员B1科员B3科员B2C部门科员C1科员C2科员C3甲工作部乙工作部丙工作部5、旁系组织：从科层结构正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定常设机构，解决特定问题，与本职工作不脱节。“经济学会”、“行政学会”、“专业技术职称等级评审委员会”等等。二、我国政府组织结构1、纵向结构（层次结构）宏观上指各级公共组织间层级关系，分中央和地方两种。（1）中央层次：中央人民政府（2）地方层次：直辖市——区直辖市——区（县）——乡镇省、自治区——地级市（县级市）——区省、自治区——地级市——县——乡镇省、自治区——地级市——区——乡镇省、自治区——自治州——县级市——区省、自治区——自治州——县、县级市——乡镇地方行政组织中，设有特别行政区一级，包括香港、澳门微观上指公共组织内部的工作层次关系，如：国务院各部委下设司局级、处级和科级省、自治区、直辖市人民政府的厅局下设处级、科级等层次。（2）横向结构（分工结构）反映同级公共组织之间和各公共组织构成部门之间分工协作的来往关系。业务部门：国家发展计划委员会内设产业发展司、投资司、国外资金利用司、地区经济发展司、基础产业发展司等辅助部门：各级政府内设的负责日常事务保障的机关事务局。此外，公共组织活动还有以下划分（1）按地区分：公安系统、铁路系统、税务、邮局（2）按服务对象分：老干部局、军队转业干部安置办公室、知识分子工作处（3）按行业和产品分：国家部委管理的国家轻工业局、国家煤炭局、国家冶金局等三、公共组织体制（1）根据组织法定最高决策权的归属划分首长制委员制（2）根据组织权力的划分按上下层次或横向分割层级制职能制（3）从中央与地方组织、总机构与分支机构权力划分的趋向划分。集权制分权制（4）根据同一层级各组织各单位权责是否集中于上级同一组织完整制分离制第三节未来公共组织的变革趋势一、公共组织环境1、政治环境：政治体制、政治权力、国家结构、政府机构2、经济环境：经济体制、经济利益、经济实力、产业结构3、文化环境：认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统4、技术环境：经验技术、实体技术、知识技术二、传统科层组织存在的问题1、决策权威集中造成管理恶性循环2、专业分工造成垂直权力水平化3、法制化压抑工作人员创新4、例行公事遏制组织学习5、科层组织与民主价值抵触6、造成防卫型官僚人格案例据《中国青年报》报道，某县计划修建一座水电站，从县委、县政府打第一个报告起，前后共盖公章1460个，有关公文和设计图纸重达170公斤，历时两年半才定下修建方案。据有关部门提供的统计材料，某地级市定编40个局级单位，机关工作人员1294人，但实际已膨胀到66个局2425人。机构超编65％，人员超编近90％。科局两级干部有1413人，约占全体人员的2/3，形成官多兵少的局面。在如此严重超编的情况下，一些部门还以种种名义从所属企事业单位借调200多人“帮助工作”。因此行政经费越来越紧张，每年要从当地企业加收200多万元的管理费来维持开支。案例列举的事实反映了我国机构设置中存在哪些问题？谈谈你对改革的设想?机构臃肿、关卡林立、人浮于事、效率不高宏观上是与高度集权的政治体制和高度集中的计划经济体制有关。党政不分、政企不分，党组织干预行政事务，政府直接管理企业。微观上违背了公共组织设置的基本原则：按照一定的行政任务来设置机构；职、权、资一致；完整统一；合理的管理幅度与管理层次；精简效能等。三、未来公共组织的变革1、着眼于组织特征及内部个体作用的变化“学习型组织”2、着眼于组织结构变化“网络组织”、“无缝隙组织”、“虚拟组织”3、着眼于组织功能变化“政府再造”案例长青县县委、县人民政府根据党中央、国务院关于清理非常设机构的精神，决定对县级机关委员会、领导小组、办公室等非常设机构进行清理，该合并的合并，该保留的保留，该撤销的撤销。经县常委会议和常务会议讨论后决定将60个非常设机构砍掉40个，分别将这些机构承担的职能落实到有关部门去承担。不久就有了麻烦。首先是退伍军人和军队离休、退休干部要从部队转到地方，安置任务繁重。以前是以县政府的一位领导为首的领导小组负责。这次非常设机构被撤销，这项工作交由县民政局和劳动人事局负责，牵涉到不少县级部门。如离休干部建设住房所需的基建指标和经费，涉及到计委和财政局；建房所需“三大建材”涉及到物资部门；离休、退休干部转业按规定随迁的家属、子女的户口和工作安排涉及到公安部门；随迁子女的转学、升学需要教育部门落实；医疗保健等涉及到卫生局。大量工作要通过这么多环节，光靠民政、劳动人事两个部门实在难以招架，而这两个部门与其他局属同一级别。于是，民政局、劳动人事局便要求恢复县退伍军人和军队离退休干部安置领导小组。报告送到县政府，领导只得同意。还有地方病防治领导小组，省里有这么一个机构，每年掌握大笔经费。县里相应领导小组一撤销，上级就发来通知，声称如果没有这一机构，每年给县的经费就停止下拨。这样一来，县委、县政府又不得不考虑恢复县地方病防治领导小组。恢复非常设机构后，不少单位恢复临时机构的报告纷至沓来。有的是因为省里有明文规定、有的是根据省里某一次会议精神或领导讲话、有的是因为有突发性任务，这样，非常设机构反而越撤越多。这样，长青县在不到三年的时间内，县级机关的非常设机构又从20个增到55个，其中7个是恢复的，28个是新建的，尽管感到非常设机构越来越多，需要抑制和整顿，但经研究，觉得还是不动为好。尤其是曾经办过此事的同志更是心有余悸，认为与其兴师动众，辛苦一场,还不如节约一点人力，听之任之。在政府机构中是否有必要设置非常设机构？长青县非常设机构为何撤销而复增？应如何解决非常设机构膨胀的问题？第四节非营利性组织一、非营利组织的兴起1、涵义介于政府部门与营利部门之间，依靠会员缴纳会费、民间捐款或政府财政拨款等，从事社会公益事业，实现服务社会公众、促进社会稳定与发展宗旨的社会公共部门2、分类1、按照从事的行业划分：遍布于社会各个领域，涉及的范围广泛。2、按照经费来源划分：自给自足：医院部分收费：高等教育无偿提供：消防，地震警报，天气预报3、按照活动宗旨划分：有切身利益的：妇联、工会、学联有社会福利性质的：教育、卫生、残疾人福利组织有共同志愿的：文化、体育、学术团体4、按照活动范围划分：地方性、全国性、国际性3、非营利组织的特点（1）不以营利为目的，不存在利润指标（2）税收上享受相对优惠政策（3）以提供社会服务为基本目的（4）受外部条件影响和制约较强（5）运营资金不完全来自服务对象（6）员工大多数是专业人员，效率运行低（7）组织内权责利不明确二、西方非营利组织的发展非营利组织可以追溯到教会的慈善传统和行业协会的兴起。西方非营利组织的发展规模与政府对社会干预的政策选择密切相关。20世纪40年代之前，处于自生自发阶段，有一定规模，对解决社会问题有一定作用。40-70年代，西方国家走上福利国家发展模式。政府积极干预社会，非营利组织在不少领域呈萎缩状态。70年代后，西方国家纷纷政府改革，放权给社会，认识到非营利组织重要作用，并与之形成合作伙伴和盟友关系90年代后，世界各国非营利组织大规模发展起来，呈现国际化趋势。1、西方非营利组织崛起的原因约翰.霍普金斯非营利组织比较研究中心主任：萨拉蒙教授：（1）在《非营利部门的兴起》中归纳为四个危机、两次革命（2）在《美国的第三域》中，分析为五个原因：即：历史原因、市场缺陷、政府缺陷、价值取向、情感机制而后，研究者对西方非营利组织的兴起进行了分析。2、西方非营利组织的作用促进经济增长增加社会就业提供公共物品、弥补政府缺陷扩大社会公平、帮助弱势群体增加资源运用的透明度和合理性培养互助协作精神国际事务中发挥监督、协调作用三、我国非营利组织的发展我国民间结社和民间公益活动源远流长政治宗派集团:东汉朋党民间秘密宗教会社:东汉末年太平道民间互助合作社文化社团:唐朝文会，诗社为守土保家组建的地方军事社团:宋朝的弓箭社鸦片战争后:反封建社团，洪秀全拜上地会变法图强的强学会，光复会，同盟会等新民主主义时期:群众社团，妇女社团，军事社团，文学社会公益社团1949-1978对民间结社进行彻底清理，整顿。有明显政治倾向的团体定义为民主党派，会党及反动政治团体，宗教组织，有封建浓厚色彩的组织被取缔1998年，民政部公布《社会团体登记管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》《事业单位登记管理暂行条例》对非营利组织实施规范化管理.1、我国非营利组织的功能分担政府职能、促进社会公平稳定对社会资源进行公正、合理、高效地配置促进我国基层民主建设净化社会风气2、我国非营利组织发展中的问题（1）政社不分（2）经费不足（3）能力不足（4）法制缺陷（5）缺乏监管类型比例(%)排序类型比例(%)排序资金缺乏41.41开展活动得不到社会的回应3.67缺乏活动场所与办公设备11.72相关法律和法规不健全3.48缺乏人才9.93缺乏项目3.09政府的支持力度不够8.54不存在的问题1.810组织内部管理问题7.55政府的行政干扰太大1.111缺乏信息交流与培训的机会5.26邓国胜2001年《全国问卷调查分析》我国社团面临的主要问题3、推进我国非营利组织的发展（1）政府要重新定位（2）政府应明确与非营利组织的关系（3）健全其发展的相关法律法规（4）弱化”官办色彩”（5）鼓励民间组织的发展（6）培养公众的志愿精神和互助品质（7）积极参与”全球结社革命”（8）实施专业化发展战略案例大连美通照明设备有限公司是一家成立6年、员工仅10人的小公司，但在今年重庆、南京等地体育场馆照明工程招投标中，却盖过西门子、GE等世界500强的照明工程大企业，抢得国内市场份额。总经理助理冯嘉炎总结了一句话，公司发展的助推器就是大连市照明霓虹协会。大连美通照明设备有限公司总经理助理冯嘉炎说：成立协会和不成立协会不一样。我们参加全国招投标，从信息、技术各方面都给我们一定的帮助，所以我们企业在几次全国的招投标，技术标都取得第一位，让一些国外公司，甚至GE公司、菲利浦公司这些大公司都非常吃惊。4年前，大连23家霓虹照明工程公司自愿结盟，成立了大连市照明霓虹行业协会。成立当年就在市质量技术监督部门指导下，在行业内推行了企业资质等级准入制度，订立了大连市场上霓虹照明施工专用合同和指导价。现在，已有66家霓虹装饰公司成为协会会员，10多家工程质量差、资信等级低的施工队被扫出市场。质量等级资质证分A级和B级，对大连市的照明行业有一个等级评定。协会的领导有决心：通过几年的努力，把大连市的道路照明、城市照明方面招投标工作逐渐纳入协会