搜索
1生态文明建设中社区参与的途径和方法——“协议保护”（ConservationStewardProgram-CSP）在丹巴县的实践丹巴县政协办公室主任、“协议保护”东马项目协调人罗布加他2008年10月前言“生态保护与区域发展”一直是经济社会发展过程中不可回避的现实课题。党的十七大在全面建设小康社会目标的基础上，对中国发展提出了“新的更高要求”，其中之一就是通过“建设生态文明”，建设资源节约、环境友好、可持续发展的中国特色社会主义社会。“建设生态文明”是我国社会主义现代化建设从未有过的新挑战，必须要进行新的探索，以创新性的行动去应对这一挑战。由丹巴县林业局和北京山水自然保护中心（保护国际中国项目CI-China合作伙伴）合作开展的关于自然生态保护与社区可持续发展的示范项目——东马林区“协议保护”（ConservationStewardProgram-CSP）项目，是我县建设生态文明的创新，也是争取“生态保护与区域发展”双赢的实践。在项目实施过程中，不仅区域内的生态环境得到了有效的保护，社区群众也被动员起来，从参与环境生态的保护行动开始，参与社区文化活动，参与社区公共事务，社区的社会和文化发展取得了显著的成效。2背景及现状自1956年，中国第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区在广东建立以来，中国的自然保护区得到了蓬勃的发展。目前，建立保护区已经成为国家对环境保护的主要方式。保护区的所有权和管理权属于政府，由政府部门主导管理。资料显示：经过50年的发展，目前我国自然保护区数量已达到2349个，其中林业部门建设和管理的自然保护区1706个，占全国总数的72.6%。从权属看，绝大多数自然保护区都由林业局或自然保护区管理局等政府职能部门主管。然而，现行的资源保护工作正面临着如下挑战：一、经费短缺。保护区资金完全依赖国家投入，缺乏社会的参与，往往不能满足保护的需要。野生动植物保护和自然保护区建设工程虽然列为全国林业六大重点工程之一，但与林业其他工程相比，在资金投入方面远远不足，特别是国家级以下的自然保护区甚至显得捉襟见肘，这也是很多自然保护区“批而不建，建而不管”的主要原因。二、林地权属不清。因为历史原因和现行的林业法规中关于土地权属的规定不完善，林业管理部门与当地社区的法定或长期以来形成的传统土地权属间的矛盾，制约了林区的资源管理工作。三、森林面积大于管护能力。就丹巴县而言，全县近30万公顷的天然林大多分布在境内五大支流、支沟两侧的高海拔地区，林区战线长，分布广，交通、通讯不便，地形复杂。国有林、集体林交错，3大森工、地方林场并存。加之由于资金、人员等方面的相对缺乏，靠林业部门单方面的力量，要管护这么大范围的林区显然是远远不够的。即使目前采取了村级森林管护员和村干部责任奖惩制度，但现有的资源面积与管护人数相比还是感到鞭长莫及，事实上难以达到期望的管理效果。四、保护理念行为与区域发展的冲突。林业部门目前对森林资源更多的是利用现有政策，通过执法手段来进行管理。提及保护，更多的是“禁止”或“限制”，这种强制性的保护行为往往与林区附近乡村的资源合理利用需求相违背。例如一些乡村地处深山老林，居民生活对山林的依赖性很强，却因为资源权属问题连必需的生产生活用材都受到限制，由此产生了保护资源与地方经济发展和群众生产生活需要之间的对立，形成“保护生态社区就难以发展、社区要发展生态就难以得到保护”的两难局面。五、资源管理缺乏人力、社区管理没有权力。一方面，实事求是地讲，林业部门没有足够的人力和精力对社区周边的国有林进行长期有效的管理。另一方面，很多社区处在国有林区，森林资源保护的好坏直接关系到当地的生态安危和生存发展，当地社区群众虽有保护意愿却因为对这些资源既“无权利”，也“无义务”，使其对事关自身生存发展的生态环境的保护愿望难以实现。同时，因为对国有林没有管理权，即使村民对来自外界的盗伐林木非法交易等破坏森林资源的行为也很气愤，却往往束手无策；又因为没有明确管理国有林的义务，也有社区一些村民图一时方便或一己之利，将偷猎盗伐之手伸向国有4林。对策和措施针对这种现状，为探索有效管理和合理利用森林资源的新途径，丹巴县林业局于2006年引进了由保护国际（ConseevationInternational，简称CI）提出的“协议保护”（ConservationStewardProgram-CSP）概念：即在不改变森林资源所有权和使用权的前提下，将资源的管理权移交给承诺管理且有能力管理的一方，这就类似于现代企业经营中的将经营权与所有权分离，把经营权交给愿意经营且有经营能力的一方。“协议保护”通过签署协议的方式，把资源的所有者和管理者的权利、义务固定下来，同时建立激励机制鼓励社会广泛参与，从而达到有效管理的目标。那么，国际上新兴的保护理念能否在丹巴本土落住脚根，其保护模式在当地服不服“水土”？回顾既往我们不难发现，在我县采取“协议保护”是有其历史基础的。上世纪80年代初，正值大规模的木材采伐时期，丹巴县由于林业部门人员力量不足，曾经将那些地处偏远、交通不便的国有林区委托给附近的各个村寨代管。由县林业局制定管理考核指标，每年通过考核验收兑现护林报酬（实行定地段、定面积、定人员、定任务、定报酬的“五定一奖”和无乱砍滥伐、无乱捕滥猎、无森林火灾的“三无奖”，资金从木材采伐征收的育林基金中列支），在当时被称为“国有林代管”。这种模式与“协议保护”概念有着惊5人的相似之处。因此，我们引入“协议保护”的新理念，与历史上曾经出现过的“国有林代管”制度相结合，授权并鼓励当地群众参与管理森林资源。“协议保护”以项目的形式在东马林区进行试点。东马村行政隶属我县东谷乡，处于省道303线八丹路两岸，距县城42公里。全村分4个自然村――三家寨、五家寨、七家寨、小牦牛寨，共67户258人。东马林区属全县八大成片原始天然林区之一，境内的顶果山具有一定的生态旅游发展潜力。2005年夏季，由保护国际（CI）资助，四川省林科院组织的23名中外顶级科学家，在东马林区开展了中国西南山地首次生物多样性快速评估（RapidAssessmentProgram-RAP）活动。短短的一周内，专家们在该区发现70余种国家一、二类重点保护野生动物，分辨出297种鸟类，1043种植物。评估结论为：东马（顶果山）林区是全球野生动物生境保存最完好的地区之一，具有极高的生态价值。选择该区作为项目试点，具有典型性和示范意义。“协议保护”具体操作模式（项目框架）一、签署保护协议。在丹巴县林业局（甲方）和东马村村委会（乙方）之间签署资源保护协议，明确双方的权利义务，即在国有森林资源权属不变的前提下，丹巴县林业局将东马村境内的3757公顷国有林委托给村委会，由村委会组织全体村民进行保护管理，并在原有的基础上规范对集体林的管理。县林业局按季度兑现管护工资，并为村6民日常巡护、监测提供设备和技术指导；每年底还根据保护成效，兑现保护奖金。附：“东马林区协议保护地”位置图二、建立生态补偿机制。作为对社区保护行为的补偿，通过社区参与式讨论，根据绝大多数村民的意愿，协议双方商定了生态补偿的具体内容。一是结合当地的资源特点，支持发展生态旅游（包括帮助社区建立生态旅游机制、制定社区生态旅游发展规划、开展社区生态旅游培训交流、帮助社区进行多层次旅游产品开发、生态旅游市场推广等）；二是引进社会组织、聘请大学生志愿者，支持社区文化建设。包括挖掘和恢复当地民间传统优秀文化，组织群众开展文体、歌舞等文化活动，开展乡村实用技能操作培训及环境教育，支持社区群众平等参与环境保护及其他公共事务等等。三、聘请生态学、社会学等方面的专家作为第三方，适时监督、评估甲乙双方的项目执行情况和项目成效。四、通过与县林业局签署合作协议，由北京山水自然保护中心提7供以上项目所需的全部资金、设备和技术支持。五、项目首轮实施期为两年，根据保护成效和实际需要再确定是否延续。成效与意义“协议保护”东马项目自2006年10月在各方之间签署，2007年1月起正式实施。首先，项目得到了政府的认可，丹巴县政府在东马（顶果山）林区的保护与开发决策中，优先考虑和注重了对生态环境的保护和社区群众的利益。由于有了政府的支持，加之协议各方密切配合，目前各项工作进展顺利，带来了很多变化，初步显现出如下成效：一、创造出新的“协议保护”模式——政府部门授权，社区参与，生态补偿，补偿与保护成效挂钩，生态保护与社区发展双赢。目前，“协议保护”项目在中国有3个不同类型的地区进行首批试点，丹巴是其中之一。这种保护模式的成功，给国家正在制定的森林生态补偿机制和集体林权制度改革以及后续政策提供了现实案例和参考。项目的实施过程也是对我县生态保护制度的完善过程。从80年代的国有林代管到“协议保护”（国有林赋权），是本土管理制度与新兴的保护概念的结合。这样的保护模式，既在很大范围（甚至在整个中国西南山地）具有展示性和推广价值，又符合中国国情、丹巴县情和林情。8二、保护投入的多元化——政府部门的政策支持，公益机构的智力和资金投入，当地社区的广泛、自愿参与，增强了保护力量。单从资金来看，该项目的投入并不多，但取得的保护效益和社会效益是出人意料的，其关键在于项目的“软件”投入——即通过积极引进社会公益组织所获得的智力投入。社会公益机构带来了“社会发展”和“社会建设”的理念与方法，通过参与式调查、培训、管理等一系列活动，使社区居民真正参与到保护行动中来。协议保护强调对社区居民意愿的尊重，强调自下而上参与式方法，强调各利益相关方的充分参与，同时也给予一定的资金和技术支持。而这种以小见大的效果恰恰是政府易于接受和推广的，也给当前“加快发展、科学发展、又好又快发展”热潮中的群众工作带来了借鉴和思考。三、通过生态保护推进社区发展——采用技术手段实施生态保护，通过培训提高村民的文化素质、社区意识和参与能力。通过项目的实施，提高了社区居民的保护意识和保护能力，培养了本土的资源保护和管理人才。“协议保护”一改过去简单的巡山方式，提高了生态保护的科技含量。村民通过亲手操作GPS进行野生动物定位监测，使用数码相机进行野外工作摄影记录，填制监测巡护表，分析野生动物的行为规律、生活习性、种群数量等，在提高个人能力的同时，还提高了社区群众对资源保护的兴趣度和自觉性，使其更加了解当地的资源状况，更深层次地认识到保护生态与自身生产生活的密切关系，逐步形成社区意识和参与能力。同时，项目还培养出一批项目骨干，提高了骨干人员的项目管理、运作、协调、交流能力。9四、“协议保护”推进了社会主义新农村二十字方针的落实。首先，项目体现了民主管理。“协议”本身就有平等对话、明确责权、民主决策的含义。通过“协议保护”项目的实施，村民自主制定完善了对当地保护与发展更为有利，更易于广泛遵守的村规民约，并将现行的林业政策法规融入到其中（见附件1：东马村森林资源保护制度公约；附件2：东马村协议保护巡山监测制度）。其次，人人参与、人人受益的保护形式和适时组织开展的社区文化活动，增进了群众之间的团结和凝聚力，引导社区村民保持了纯朴的民风和文明的乡风。到目前，该村轮流组织10人以上村民开展林区巡护活动23次，动员全村男女老少开展以歌舞为主的大型文化活动11次。其三，发展生态旅游项目，使社区群众在森林资源保护中受益，开辟新的生产产业，为社区发展找到新的经济增长点。到目前，已完成《顶果山协议保护地生态旅游发展规划》的编制和申报，组织东马村民在县内已经成熟的社区生态旅游点（甲居、中路等）开展培训交流4次，同时邀请了国内外知名生态旅游专家现场指导。特别值得一提的是，组织东马村10名村民代表到国内外知名的乡村社区生态旅游点——松潘顺江旅游马队进行了为期5天的体验考察、交流培训，这是丹巴县首次规模性跨地区乡村生态旅游交流培训。为将来在东马（顶果山）发展自然生态旅游打下了基础。可以比较的是，在周边乡村时有偷猎盗伐、矛盾纠纷发生时，项目所在地的东马村更加呈现出林区秩序良好、社会和谐稳定的局面，得到了相关专家学者的高度评价（见附件3）。10五、项目首开了丹巴林业历史上的国际合作之先河。在大力倡导解放思