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第三章传统的公共行政模式内容框架早期的行政传统的行政模式的产生传统行政模式的理论基础传统行政模式存在的问题早期行政系统的特点“人格化的”恩赐制政党分肥制3.1早期的行政早期行政的特点个人恩赐制：由各部大臣或各部下属机构的负责人根据个人意愿任命文官。政党分肥制：在一个新的政党选举获胜后，从高层到基层的职位都被获胜政党指定的人所占据。传统公共行政的特点非人格化效率取向3.2传统行政模式的产生---19世纪英美的行政改革英国的实践----《诺思科特—特里维廉报告》《诺—屈报告》公开竞争考试录用制量才使用功绩晋升美国的实践----《彭德尔顿法》《彭德尔顿法》竞争性考试择优录用试用期职位按比例分配3.3传统行政模式的理论基础（1）韦伯的官僚制理论（2）威尔逊的政治行政两分思想（3）泰勒的科学管理原理韦伯认为，任何组织都是以某种形式的权威作为基础的。主要有三种权威形式：传统型权威、魅力型权威、法理型权威。在韦伯看来，只有与法理型权威相适应的组织形式才是理想的组织形式，它就是官僚制。官僚制具有以下基本特征：（1）规制导向。（2）等级制。（3）非人格化。（4）职业化。（5）全职化。（6）专业化。马克斯·韦伯（MaxWeber,1864－1920）是对西方古典管理理论的确立做出杰出贡献的德国著名社会学家和哲学家。韦伯的官僚制理论公职人员的地位受人尊重的社会地位上级任命制终身任职身份保障权资历取向的薪酬福利制度逐级晋升的职业生涯◆应将政治与行政严格分离，政策问题（属于政治官员的正式领域）与行政问题（属于公务员领域）是严格分离的，政治官员应当负责制定政策，行政部门则应负责执行政策。◆行政是中立的与无党派的，任何决策或政策都与行政中的个人无关，行政可以为任何政治领导人提供同样的服务。◆政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决政党分赃制的许多弊病。威的尔逊政治行政两分思想继威尔逊之后，古德诺进一步发展了政治—行政二分法理论。1900年，他出版了名著《政治与行政》，更为全面、系统地论述了政治—行政二分法理论。古德诺认为，所有政府系统都有两种基本的功能，分别称之为“政治”与“行政”。“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。古德诺(FrankJ.Goodnow,1859～1939），美国政治学家、教育家。曾任哥伦比亚大学教授、霍普金斯大学校长、美国政治学会第一任主席。古德诺对政治行政二分法理论的发展（1）责任与义务的明确关系。（2）政策问题与行政问题是严格分离的。（3）行政被认为是匿名的、中立的。政治官员和公务员的领域是分离的。传统行政模式的政治控制泰勒的科学管理从基层走上领导岗位，大部分时间在宾州的米德韦尔和伯利恒钢铁公司度过，是一位有着清教徒背景的机械工程师。代表作《科学管理原理》。背景：劳资对立，效率低下，工人磨洋工。动作试验：生铁装运试验、确定铁锹大小的试验、金属切削试验。重要观点标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证传统模式的理论建构在国家体制或政府体制层面，区分两种基本功能：政治与行政二分（威尔逊）→划定了公共行政活动的范围在政府组织形式层面，建立官僚制（韦伯）→划定了公共行政的组织结构模式在政府的具体运作中，采取科学管理（泰罗）→划定了公共行政具体运作的方式古利克—厄威克：POSDCORB计划（planning）组织(organizing)人事（staffing）指挥（directing）协调（coordinating）报告（reporting）预算（budgeting）二传统公共行政模式存在的问题1、政治行政两分的问题2、“最佳工作方式”的问题3、官僚制的问题3.4传统模式存在的问题政治行政两分的问题将政治官员与行政人员、政策与行政进行严格分离从一开始就是不现实的。在实际的政府行为中,政治与行政总是结合在一起而无法分离的，政治与行政必然是相互关联的。“最佳工作方式”的问题1．使行政人员可以为其行为结果逃避责任。2．在实践中，不存在“最佳工作方式”，存在的只是众多的可能性答案。官僚制的问题虽然官僚制被视为组织的“理想类型”，但是官僚制也因其制造惰性、缺乏进取精神、繁文缛节、中庸和无效率而遭到批判，这些缺陷被认为是公共部门所特有的顽症。官僚制与民主无论是过去还是现在，官僚制与民主之间都存在一些冲突。由于官僚制的正式理性、不透明、僵化和等级制，似乎使其不可避免地与民主发生冲突。官僚制的技术优势问题由于以下局限性使官僚制的技术优势受到质疑：对官僚制原则的极端解释导致僵化和形式主义缺乏弹性的官僚制不再具有效率和效能领导力的缺失官僚制不适合涉及创造性与创新性的非程式化行为公共选择理论对官僚制的批评政府官僚制大大地限制了个人自由，应以“选择”的名义削减其权力。自由优于奴役，而消费者的选择比官僚控制更为可取。传统的官僚制不能像市场那样提供一个同等的刺激与报酬结构，因此，官僚制模式显然不如市场过程那样有效率。这种观点导致了公共选择理论的发展，主张以个人自由和效率为出发点来促进个人选择的最大化。奥斯特罗姆的观点与市场实现选择的市场化的组织形式相比，市场在效率或效能方面都优于官僚制组织。竞争、消费者主权和消费者选择提供了降低成本的激励，而这些在官僚制的行政模式中根本就不存在。总结：传统公共行政模式存在的问题政治控制模式既不充分也不合乎逻辑；“最佳工作方式”的考量存在重重困难；官僚制并非一定能提供技术性效率，且有非民主化趋势；公共选择理论认为传统公共行政模式背离了自由，且与市场相比效率太低。