公共管理学：04新公共管理

第四章公共管理途径内容框架管理途径及其产生管理途径的理论基础新公共管理的问题公共部门改革的内容对管理主义的批判4.1引言20世纪八九十年代，公共部门出现了一种新的管理主义的方法管理主义的改革一直备受争议“新公共管理”内涵不清公共管理是一种新范式4.2艾利森对管理一般职能的解读战略确定组织的目标与重点设计操作计划以实现既定目标管理内部构成要素人员组织与调配人事指挥与人事管理制度控制绩效管理外部要素处理与组织的“外部”单位处理与独立组织的关系处理与新闻媒体和公众的关系1.战略管理方面（1）成功的公共管理必然需要战略；而公共行政对战略概念的需求较少。公共管理比公共行政更广泛、更综合，对职能专业化的规定更少。（2）传统的公共行政倾向于只考虑组织内部的短期目标，而公共管理则旨在实现长期目标以及处理组织与外部环境之间的关系。各种机构自己确定目标和重点，而不是简单接受来自政治官员的决策。管理与行政的职能比较：艾利森框架管理与行政的职能比较：艾利森框架2.内部构成要素管理方面（1）公共行政在绩效控制方面总是软弱无力；但是在公共管理方面，随着评估机构和个体绩效的种种尝试，这种现象已经发生了根本性变化；（2）传统公共行政的财政制度不能提供适当的信息以使绩效控制成为可能；但是，作为公共管理改革的一部分，财政管理已经成为绩效衡量的一个重要方面。管理与行政的职能比较：艾利森框架3.组织的外部环境和对外部要素的管理在公共行政模式下，这种职能被认为是由政治官员而不是由管理者来执行的，处理与新闻媒体、公众或其他组织关系的任何事务都与公务员无关；公共管理则通过战略和管理外部要素而更多地关注外部环境。4.3管理方法的产生20世纪80、90年代，传统的公共行政模式发生了巨大的变化，一些新的模式、方法、理念出现。管理主义、新公共管理、以市场为基础的公共行政、后官僚制、企业型政府、后官僚范式等。起点：英国《富尔顿报告》1968年,英国提出了对公务员管理能力的关注指出政府体系应该开放，各个层级都可雇用外部人员，僵化的等级制结构由于在许多方面设置了障碍而应被取缔。公务员的全部管理任务由四个方面构成在政治指导下制定政策创立政策执行的“机构”行政机构的运转对议会和公众负责美国：《文官改革法案》1978年，美国《文官改革法案》要求管理者对结果负有更大责任绩效工资高级行政职务美国：企业家政府戴维·奥斯本，特德·盖布勒，《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》1.起催化作用的政府：掌舵而不是划桨2.社区拥有的政府：授权而不是服务3.竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去4.有使命感的政府：改变照章办事的组织5.讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款6.受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要7.有事业心的政府：有收益而不浪费8.有预见的政府：预防而不是治疗9.分权的政府；从等级制到参与和协作10.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革美国：《戈尔报告》国家绩效评价委员会的报告——从繁文缛节向成果的转变（NationalPerformanceReview，1993）。科学管理、官僚制、劳动分工已经发挥出了它们的工效，并且走向了反面。去除繁文缛节顾客至上授予雇员权力精兵简政经济合作与发展组织提高公共组织的生产绩效，包括在组织内部加强对员工个人的激励，进行绩效管理，改善顾客反馈并强调服务质量等充分利用私营部门，包括签约外包等。4.4管理途径的理论基础管理主义的经济学基础经济学理论看起来是精确的、可预测的奥斯特罗姆的观私人部门管理理论4.5新公共管理的方案及问题胡德1.实践性的职业化管理2.绩效的明确标准与测量3.产出控制，重视的是结果而非过程4.公共部门中的单位趋向分化5.公共部门趋向于更具竞争性6.对私营部门管理方式的重视7.强调资源利用要具有更大的纪律性和节约性胡德方案中的问题把不相干的变化视为一个整体只在公共部门改革的批判者中使用与实际发生的改革有不符之处导致了公共管理的实践者和学术界的鸿沟对何谓公共管理没有达成共识，何人倡导也不清楚4.5新公共管理的方案及问题波利特1.管理的焦点由投入和过程向产出和结果转换。2.趋向于更多的绩效测量。3.偏好专门化的、“精瘦的”、“扁平的”、自治的组织形式，而不是规模庞大的、多功能的等级官僚制组织。4.用合同或类似合同的关系大规模取代层级关系。5.更广泛地应用市场或类似市场的机制来提供公共服务（包括民营化、签约外包、内部市场开发等）。6.扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限。7.主导性价值由普世主义、平等、安全向弹性、效率与个人主义转换。波利特方案中的问题观点的加总并没有形成真正新颖一致的方案运用的语言是启发性的，是描述一种趋势，而不是革命。新公共管理的表述在学者中没有取得共识，而是各说各话4.6公共部门改革主要内容管理非行政管理者现在已介入决策事务，也介入一些严格意义上的政治性事务。……换言之，他们为实现结果承担责任。高层从专家型向管理型转变领导力管理模式需要领导力关注结果组织必须关注的焦点是结果或产出，而不是投入。管理主义改革强化了个体绩效和组织绩效。更具战略性的方法政府已经把为长期计划和战略管理而开发良好的方法确定为其施政的目标。4.6公共部门改革主要内容改善的财政管理在这方面，最重要的变化是用绩效和项目预算制度取代了原有的分项式预算和会计制度。人员调配具有弹性在中高层管理中，存在着一种持续性趋势，即由职位分类向高级职位安排的弹性化转变。任何想象得到的政府服务都可通过签订合同来提供。竞争和契约主义引入竞争是公共管理的一大特征。4.6公共部门改革主要内容与政治官员互动承认政府基本的政治特性，公务员与政治官员共事于称之为管理的互动过程之中。直接对公众负责公务员与公众之间存在直接责任关系一、定位1、一种战略方法2、管理而非行政二、从组织管理内部要素看3、关注结果4、改善的财政管理5、人员调配具有弹性6、组织机构具有弹性三、市场化途径7、引入竞争机制8、新合同主义9、运用私营部门管理方式四、从组织管理外部要素看10、与政治官员互动11、对公众直接负责12、使购买者与提供者分离4.6公共部门改革主要内容4.7对管理主义的批判对管理主义的经济学基础提出了批评。第一个批评认为经济学是一种有缺陷的社会科学，它在政府中的运用同样是有缺陷的。第二个批评认为，尽管经济学作为经济体系和私营部门的基础具有某些效用，但它在政府中的应用则完全是一种拙劣的构想。对管理主义以私营部门管理为基础提出了批评认为公共部门与私营部门有很大的不同，在具体操作方法上也没有太多的相关性。对公共部门而言，确定目标或评估结果更具困难性，或许这就是公共部门与私营部门最关键的区别之一。认为新公共管理是“新泰勒主义”，忽略了自泰勒以来的组织行为理论的发展。4.7对管理主义的批判认为新公共管理有一种“政治化”的趋势，并将其直接卷入政党政治之中。质疑新公共管理的概念和程序是否与责任机制相吻合。公共管理与公共责任这两个概念之间也许会产生一些冲突，如果公务员承担管理责任，这将被视为是削弱了需负责任的政治官员的责任。如何解决签约外包的困难，使之切实发挥作用。对分权是否为新公共管理的要求有不同看法。新公共管理是否会引发较大的伦理问题还不太清楚。新公共管理的执行与士气问题。在发达国家，官僚制的正式权力结构继续存在，但雇佣条件和服务提供已日益与公共管理的新模式相一致。管理主义变革能更有效地实现公共目标。公共管理模式已经建立。结论新公共管理是指20世纪80年代以来在欧美国家政府改革实践中出现的以公共选择理论、委托代理理论、交易费用理论为理论基础的，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法、引入竞争机制、以市场或顾客为导向来改善行政绩效。它的出现是对传统公共行政官僚层级制的一种挑战。1、理论基础不同；（政治与行政二分、官僚制科学管理原理VS公共选择理论、委托代理理论、交易费用理论）2、组织结构不同；（理想官僚制模型VS充满竞争的企业化模型）3、管理方法与手段不同；（集权、监督、责任制VS采纳企业化手段、竞争机制、顾客导向）