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第二节行政管理学的产生和发展一、西方公共行政理论的产生和发展（一）历史背景1、19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，机构和人员激增；4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；5、英国文官制度（meritsystem）、美国三权分立制的实践。（二）产生1、1865年，德国学者冯.史坦因：《行政学》，最早使用“行政学”一词，行政法意义；2、1887年，美国学者伍德罗.威尔逊（WoodrowWilson）：《行政学之研究》，“行政学”作为一个管理学的概念，标志现代意义上行政学在西方的产生；3、1900年，美国学者F.J.古德诺（FrancJ.Goodnow）：《政治与行政：对政府的研究》一书，政治与行政分离，行政学从政治学母体中分离；（三）发展：三个阶段1、传统管理时期（1900-1930）：6个人物“科学管理（ScientificManagement）”、“X理论时期”（1）1911年：美国工程师，“科学管理”之父，F.W.泰勒《科学管理原理》。管理的理论和原则、方法开始向行政理论移植A.任务管理：单位时间里工人完成的工作量；B.标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，标准化管理C.管理阶层的出现：所用权和经营权的分离（2）1916年：(HenriFayol,1841～1925),(GeneralandIndustrialManagement)，管理层次和管理幅度关系理论；法约尔管理14原则：(Thefunctionalprinciple)A、专业分工(Specialization/DivisionofLabor)：各司其职，熟练。B、权责对等(AuthoritywithCorrespondingResponsibility)：三级授权(依标准执行80%、依职权判行15%、依政策/目标决定5%)C、遵守纪律(Discipline)：不论约定俗成，是共同决议。D、统一指挥(UnityofCommand)：减少延误。E、统一方向(UnityofDirection)：避免各自为政，力量分散。F、牺牲小我(SubordinationofIndividualIntereststoGeneralInterest)：先牺牲小我，以成就大我之最大利益。G、报酬对等(RemunerationofStaff)：公平合理，信赏必罚。H、分权管理(Decentralization)：将决策权与执行权予分开。I、交流网络(Scalar/LineofAuthority)：直接协商，且形成网络。J、常态管理(Order)：纳入日常管理(OngoingManagement)。K、“三公一合”(Equity)：公平(协议遵行)、公正(没有特权、例外)、公开(过程透明、交流管理畅通)、合理(理念交集，大家同意)。L、稳定维持(StabilityofTenure)：有赖PDC(合理化改善)与SDCA(标准化维持)的交互循环。M、自动自发(Initiative)：需激发员工内在的原动力。N、团队合作(EspritdeCorps)：利害与共，同舟共济。管理共有五大要素：(1)计划(planning)：确立目标、制定计划。(2)组织(organizing)：协调与统整。(3)指挥或命令(commanding)：有效率活动。(4)协调(coordinating)：团结一致、和谐同心。(5)控制(controlling)：检验控管。（3）马克斯.韦伯（MaxWeber，1864－1920）：“组织理论”之父，官僚科层组织；A.官僚模型（BureaucracyModel）:组织设计的规范和特点B.组织的基础：权力a.传统权力（traditionalauthority）：世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英国、日本的皇室；b.超人权力（CharismaAuthority）：个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；c.法定权力（legalauthority）：选举而来，来自法律和社会契约；这种权力构成了官僚组织的基础行政学早期的“三杰”A.1926年，美国人L.D.怀特《行政学导论》，全美第一本行政学教科书《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》B.1927年，美国人W.F.魏劳毕（W.F.Willoughby）《行政学原理》；《现代国家的政府》C.1930年，美国人J.M.费富纳（JnhnM.Pfiffner）《行政学》；传统管理时期行政学的特点A.侧重行政组织、制度和程序的研究，忽视工作的复杂性和特殊性；B.注重组织的静态研究，忽视动态研究；C.注重效率的提高，忽视人的尊严和行为的研究；2、行为科学时期（1930-1960）（1）1927-1932年：哈佛大学的E.梅奥（EltonMayo，1880～1949），TheHumanProblemsofanIndustrialCivilization提出行为科学的核心内容——人际关系学（TheHumanRelationsSchool）A.行为科学的由来：1949年美国芝加哥大学，福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”研究计划B.行为科学的发端：1927-1932年：美国西方电气公司的“霍桑实验”HawthorneExperimentsa.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低，工人的情绪；b.第二阶段：访谈实验证明士气和监督的因果关系，改善人际关系，加强信息沟通，参与管理（participantmanagement）是提升士气的关键；c.第三阶段：绕线机组实验，证明了组织中非正式组织(unofficialorganization)的客观存在；（2）1940年：A.H.马斯洛（AbrahamH.Maslow,1908-1970）需要层次理论；《人类动机理论》（ATheoryofHumanMotivationPsychologicalReview）,1943年自我实现的需要（Selfactualizationneeds）.尊重需要（Esteemneeds).归属或承认的需要（Societyneeds）.保障或安全的需要（Safetyneeds）.生理需要（Physiologicalneeds）.行为科学时期行政学的特点A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；B.注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；3、系统理论时期（1960-至今）：（1）孔茨（HaroldKoontz）：1961年〈管理理论丛林〉（managementtheoryjungle），整合各种理论，避免“丛林混战”，系统理论（SystemTheory）和权变理论(ContingencyTheory)产生。（3）1964年，伊斯顿（DavidEasten）：〈政治学的革命〉制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立（valuefree），主张后行为主义（Post-BehavioralScience）；（2）1937年，贝塔朗菲(LuduigVonBertalanffy)一般系统论：整合科学管理和行为科学，用动态的、开放的、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性”；（4）生态行政学：生态系统（ecologicalsystem），政府和环境的互动（interactions）和动态平衡(dynamicequilibrium)；B.雷格斯(FredW.Riggis)1961年《生态行政学》TheEcologyofGovernment：生态模式（EcologicalModel）集大成者划分各国行政模式，融合型(FusedMode):农业型棱柱型(PrismaticMode):过渡型衍射型(DiffractedMode):工业型A.高斯（JohnM.Gaus）：首先提出1936年《美国社会与公共行政》；1947年《公共行政的政界》（一）新公共管理理论1、新公共管理NewPublicAdministration（20世纪70年代）：1968年9月，纽约雪城大学（SyracuseUniversity）二、公共行政理论的新发展2、弗雷德里克森（GeorgeH.Frederickson)：1980年，《新公共管理学》3、1989年3-4月：PAR（PublicAdministrationReview）主要观点（1）主张社会正义（SocialJustice）和社会公平（SocialEquity）：应兼顾效率、经济目的和社会公平、正义，改变传统的公共行政伦理观和价值观；（2）主张改变研究重点：A.变革观念（idea）：改变防碍社会公平的政策和制度结构；B.关注政策（policy）：解决实际问题，“关心国防部，更关心国防”；C.范式变革（paradigm）：对传统的基本假设、理论框架、价值规范、研究方法等进行一次重大调整，重视行动理论；（3）主张构建新型的政府组织形态：改变传统科层官僚组织的超稳定结构，使变革成为经常；（4）主张突出政府公共行政中的“公共”性质：区别于企业管理（PrivateManagement），公共管理(PublicAdministration)应强调公共利益(PublicInterest)和公共目的(PublicPurpose)，承担公共责任(PublicAccountability)；（5）主张民主行政(DemocraticAdministration)：以公众意愿、利益为中心，强调公众参与和政策公开（二）公共政策分析（publicpolicyanalysis）：政策科学、系统分析、政策研究、社会工程等（1）产生背景：现代政府的政策条件和政策任务的复杂化；（2）主要人物：拉斯维尔（HaroldD.Lasswell）：1951年《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》（三）公共选择理论、新制度经济学小政府理论、新公共服务理论等传统公共行政的理念现代公共行政的新理念单中心政府、全能政府政府、市场、公民社会关系统治与控制服务与协调封闭性－政府内部开放性－政府所处的社会环境效率与生产力问题解决的有效性集权与命令分权与参与功能维持功能与职责的重新设计广泛而理性的规划参与性的社会规划被动性的问题解决、改变与学习前瞻性的问题解决、改变与学习事实与价值分立事实与价值的批判检视强调特殊利益集团的影响强调多元性与参与性民主注重专家在政策分析中的作用注重公民在解决社区问题时的参与垂直性的协调与权威关系水平性的合作与人际间的互动网络孙柏瑛，2008三、西方各国的行政改革1、加强政府的综合协调职能：加强政府首脑的主导权，加强计划、财政、金融部门的协调2、精简机构，裁并部门：减少管理层次和职能部门；三、西方各国的行政改革3、调整行政权力结构：权力下放，吸引公众参与公共行政；4、实行公务员制度改革：行政人员专业化：削弱“通才”对决策的影响专业人员行政化：推行合同制：5、重视行政咨询机构，发挥智囊团（brainpower）的作用：美国700有多个，或政府部门或民间机构；6、采取科学的管理方法、实行办公自动化：‘OA’；‘SOHO’7、调整政府外部关系，实行民营化，扩大社会实体自由度：撒切尔政府改革措施，30多家国有大企业实现民营化管理7、调整政府外部关系，实行民营化，扩大社会实体自由度：撒切尔政府改革措施，30多家国有大企业实现民营化管理8、讲究投入产出比：（1）精简机构、人员，节约开支；（2）实行公共工程招标制，出租公共服务项目。如铁路等；（3）引入市场机制和私人企业管理机制，“企业家式政府”。9、打破政府垄断公共服务项目，实现公共服务社会化：社会承诺制，以“顾客”为中心四、西方现代行政现象1、行政职能拓展（1）奉行自然法：立法才能反映民意；（2）议会的核心地位：政府只是依法行政；“无法律即无行政”；（3）新技术带来新问题：法律有限，变动无穷（4）自