中国与哈萨克斯坦矿产资源权属制度比较研究

1中国与哈萨克斯坦矿产资源权属制度比较研究王兴尧摘要：中哈两国陆地相邻，资源互补性强，政治互信程度较高，又同属于上海合作组织成员国，因此双方在矿产资源领域进行合作具有他国无法替代的优势。在两国政府的高度关注下，石油、天然气等能源领域的合作取得了丰硕的成果。中国政府迫切地希望本国企业能迅速在海外拓展市场，为国家输送回经济建设所需要的矿产资源。中国政府迫切地希望本国企业能迅速在海外拓展市场，为国家输送回经济建设所需要的矿产资源。但实践中，大量的中国企业到哈国开发矿产资源，结果往往是无功而返，有的甚至是铩羽而归，究其原因，对哈国的矿产资源法律制度缺乏深入的了解是原因之一。本文就两国矿产资源权属制度进行比较，以供国内企业到哈国投资进行决策参考。关键词：哈萨克斯坦矿产资源权属制度一、权属取得制度的比较（一）矿产资源的所有权制度1、中哈两国的具体规定《哈萨克斯坦共和国宪法（哈萨克斯坦共和国第十二届最高苏维埃第九次会议1993年1月28日通过）》第46条规定：“土地、矿藏、水源、动植物仅仅属于国家所有。”《哈萨克斯坦共和国宪法（1995年8月30日全民公决通过）》第6条第三款规定：“土地及其地下资源、水源、植物、动物及其他自然资源均属于国家所有。土地可依据法律规定的原则、条件和范围成为私有财产。”《哈萨克斯坦地下资源及地下资源利用法》第五条第一款规定：“根据哈萨克斯坦共和国宪法，地下资源，包括矿产属国家所有。”《中华人民共和国宪法》第六条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；”《矿产资源法》第三条第一款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的2所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”哈国的法律规定，土地可以成为私有财产，但矿产资源不因其所依附的土地而私有化。我国的法律则规定，土地无论是国家所有还是集体所有，矿产资源均属于国家所有，个人可以拥有土地使用权，但对该土地下的矿产资源没有使用权和所有权。2、异同比较及评析矿产资源或埋藏于地下，或裸露于地表，是地壳的构成部分。这一自然事实就决定了有关矿产资源的权利与有关土地的权利之间存在着紧密的联系。对于矿产资源所有权与土地所有权的关系，各国立法大致可分为两种：土地所有权制度和矿产资源所有权制度。这两个制度的核心区别在于法律是否承认矿产资源有独立于土地所有权的法律地位。土地所有权制度坚持矿产资源为土地之构成部分，因此土地所有权人即为矿产资源所有权人。在土地所有权发生转移时，除非出让人与受让人就矿产资源的权属另有约定，矿产资源的所有权也同时发生转移。美国是比较典型的实行这一制度的国家，基本上采用了这一制度。由于美国的土地分别为联邦、州或个人所有，因此矿产资源也就分别为联邦、各州和个人所有。美国联邦政府所有的矿产资源主要在美国的西部;而在美国东部，大部分的自然资源都属于私人所有。此外尚有少量矿产资源位于州政府所有的土地之下，属各州政府所有。而矿产资源所有权制度认为矿产资源不是法律上的土地的构成部分，坚持矿产资源的独立性，分别设立土地和矿产资源所有权，土地所有权人并不当然成为矿产资源所有权人。以法国、德国为代表的大陆法系国家采用这一制度。中哈两国均采取了矿产资源所有权制度，并由中央政府行使国家对矿产资源的所有权。（二）矿产资源的用益物权—使用权（利用权）制度1、两国的具体规定在哈国，矿产资源使用权也称为矿产资源利用权，是指矿产资源的利用权3人依法从国家取得的对矿产资源的地质研究、勘探、开采的权利。矿产资源利用权的取得主体可以是自然人和法人，其中包括外国人，及外国国家、国际组织。国内地下资源利用者为哈萨克斯坦共和国的公民及哈萨克斯坦的法人。外国地下资源利用者为外国公民，外国法人，外国国家，国际组织。矿产资源利用权的内容包括：地下资源的国家地质研究权、勘探权、开采权、建设和使用与开采无关的地下设施的权利。矿产资源利用权人的权利有，①矿物原料所有权，合同另有约定除外；②人类作用形成的含矿堆积物所有权，合同另有约定除外；③依合同约定，可取得从归国家所有的人类作用形成的含矿堆积物中回收的矿产的所有权。权利人有权支配矿物原料、人类作用形成的含矿堆积物或矿产，对其进行法律允许的任何公民进行法律交易。根据矿产资源利用权的取得是否有期限限制，可将矿产资源利用权分为长期的或临时的；根据权利可否转让，可将其分为可转让的或不可转让的；根据取得权利时是否支付对价，可将其分为有偿的或无偿的。对于在属于地下资源利用者的土地地段根据私人所有权或长期土地利用权开采大宗矿产用于自身需求，以长期的和无偿的地下资源利用权进行，其他所有的地下资源利用工作种类都以临时的和有偿的地下资源利用权为基础进行。矿产资源利用权的产生方式有三种：①提交地下资源利用权，指国家直接将地下资源利用权提供给个人；②转交地下资源利用权，指其他地下资源利用者将地下资源利用权提供给个人；③按一般法定继承办法移交地下资源利用权，指在法人改组的情况下，法定继承人手中产生了地下资源利用权。1999年8月11日修订的《地下资源及地下资源利用法》废止了许可证制度，将原来的授予地下资源使用权许可证和签定合同双轨制改为与哈萨克斯坦能源与矿产资源部签订合同为主的单轨制。这一修订规范了获得地下资源使用权的程序，简化了手续。当然我们也应注意到，尽管按合同规定可以得到地下资源使用权，但地下资源使用权的存在和使用地下资源的权利在一定程度上仍由行政决定。例如，能源与矿产资源部在扮演监察和服从角色的同时，在某些情况下可暂中止合同规定的工作，在某些更严重的情况下可取消合同。因此不能把合同看成4是纯粹的私法文件。在我国，矿产资源使用权的主体主要是国有矿山企业，鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。国家允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。在中国，矿产资源使用权分为探矿权和采矿权。探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。矿产资源使用权的取得方式为有偿取得，有固定期限取得。我国矿业权市场的基本思路是：建立以国家矿产资源所有权为核心的国家出让的一级市场和以供需关系为核心、靠经济利益驱动的二级市场。矿业权出让的方式主要有申请授予、协议、招标、拍卖等，矿业权转让的方式主要有出售、交换、作价出资、赠与和继承几种形式，目前我国以出让方式为主，对探矿权和采矿权的转让有极为严格的限制。矿业权的出让和转让都必须订立合同，转让合同以出让合同为前提，如果新的矿业权人要改变出让合同的规定，则要向矿业权管理机构提出申请，经审批同意后，重新签订新的出让合同。我国法律对使用权的期限有很严格的限定，《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，勘查许可证有效期最长为3年；但是，石油、天然气勘查许可证有效期最长为7年。需要延长勘查工作时间的，探矿权人应当到登记管理机关办理延续登记手续，每次延续时间不得超过2年。石油、天然气滚动勘探开发的采矿许可证有效期最长为15年；《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当到登记管理机关办理5延续登记手续。矿产资源使用权人的权利中探矿权人有：①勘查权；②优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；③优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；④自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品权。采矿权人有：①开采权；②自行销售矿产品权；③)依法取得土地使用权；2、异同比较及评析如前所述，矿产资源属于国家所有。同时矿产资源又被认为是一种依附于土地的不动产，因此矿产资源所有权又是民事财产权，受到民法的调整。矿产资源国家所有权具有国家主权和财产权的两重属性，由此又演绎出自物权与他物权的两重属性。自物权是所有权的直接反映，是所有权的国家主权的意志体现。作为埋在地下未知的、抽象概念的、仅具有抽象价值的“矿产资源”转化为具体的、具有使用价值和交换价值的矿产品，必须是国家对矿产资源的所有权与使用权进行分离才能得以实现。建立矿业权制度是实现这种分离的最好途径。目前学界对矿产资源使用权的性质的学说主要有以下几种：准物权说、用益物权说、他物权说、自然资源使用权、债权说。按照大陆法系国家实行物权制度的惯例，由矿产资源所有权派生出来的矿业权被视同为物权，或称之为他物权，这种他物权有如下几个特征：首先，他物权是在他人物上设定的物权，与自物权有着本质的区别；其次，他物权从所有权派生而又与所有权相分离，具有相对独立性；再次，他物权要受到所有权（自物权）的制约；最后，他物权依据法律规定或者合同约定而发生。具有准物权或财产权属性的矿产资源使用权，在市场机制的调节下，通过一级出让市场和二级转让市场有利于取得最佳的资源配置效应，从而使国家所有权益得到最完整的实现。一级出让市场属于国家垄断性的，国家从社会经济发展目标出发，运用宏观调控手段管理矿业权市场的运行，体现了自物权的特征。而二级转让市场是一级市场的延伸和扩大，是经营者之间的交易行为，起繁荣市场和促进市场发育的作用，更多地体现出他物权的用益物权能性质。在市场经济条件下，物权观念从以所有为中心向以利用为中心转变，所有权被弱化，他物权优6位于所有权是不可逆转的趋势。中哈两国的矿产资源使用权立法有很多的共同点，均将矿产资源使用权做为用益物权来对待。但两国的规定中也有许多不同之处，哈国矿产资源使用权的取得方式、取得主体、权利分类、权利内容、期限等制度方面较之我国规定得更为细致。我国目前的矿产资源使用权从立法体系上看，内容分散，具体规定立法层级较低，在立法内容上也显粗糙，而且限制性的规定较多。其中矿产资源使用权取得许可的问题，两国的作法有较大区别。我国仍采用许可证制度。根据《行政许可法》第十二条第（二）项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。对矿产资源的开发利用设置许可证制度是符合我国国情的。但在我国，长期以来形成了世界上独特的地勘产业和各个采掘行业（包括后续加工业），二者在体制上人为区分到画地为牢的地步，割断了其固有的经济上和法律（权能）上的联系。矿业的概念在我国一直没有被正式认可，被认可的只是人为分工形成的地勘工作和采掘工作，人为地将矿业权分割为探矿权和采矿权，并且规定勘探企业在取得探矿权后，找到可供开采的矿产，并不能当然取得采矿权，仅仅是给予探矿权人以优先采矿权。在实践中，探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。而从哈国目前的作法来看，投资人只要与能源与矿产资源部签定矿业权开发合同即取得探矿权，也就自然取得采矿权，采矿权可以依法转让，但转让有较多的限制，后文中对转让条件有详细介绍。（三）矿产资源担保物权制度1、两国的具体规定1996年的哈国《地下资源及地下资源利用法》对矿产资源的抵押设定了严格的审批条件，必须经过能源与矿产资源部事前认可方可进行抵押。1999年修订后，抵押地下资源使用权不需能源与矿产资源部事前认可，但抵押协议必须到能源与矿产资源部登记，只有登记后才生效，除非抵押协议中有特殊规定。能源与矿产资源部只有在下列情况下可以拒绝抵押登记：①地下资源使用权持有者按哈萨克斯坦破产法规定已经破产；②抵押价不符合现有的市场价；③欲抵押的地7下资源使用权已经被抵押。在地下资源使用权被没收的情况下，后者