搜索
中国农村信用合作社体制改革中国的农村信用合作社是一种特别的金融机构，也是一种特殊的制度安排。20年来，农村信用合作社体制几经变革，但全部门业绩未见好转，金融界对此多有争议。最近农村信用合作社改革再次成为我国金融改革的焦点。笔者在此就几个相关问题发表看法，以活跃争议。一、合作制要不要坚持?根据国际劳工组织(1994)定义，合作社是一个自愿组织在一起的民主的组织形式、一个具有共同目标的协会。社员同等出资、共同承担风险、共同受益、并积极参与其活动。国际公认的“合作社7原则”成型于1995年国际合作社联盟100周年曼彻斯特会议，典出1844年Rochdale公平开拓者协会7原则和1966年国际合作社联盟4原则。主要内容是：自愿与开放原则；民主管理、一人一票原则；非赢利和社员参与分配原则；自主和不负债原则；教育、培训和信息原则；社际合作原则；社会性原则(史纪良2000)。具体到我国的合作金融定义上，根据1997年版《农村信用合作社管理规定》(以下称“97规定”)，合作制可理解为“由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务”；1998年的《国务院转发中国人民银行〈关于进一步农村信用合作社改革整顿规范管理工作的意见〉的通知》(国办发〔1998〕145号，以下称“98方案”)基本沿用“97规定”的定义，把合作制原则解释为“自愿入股、民主管理和主要为入股社员服务”。因此，无论国外国内，合作金融的基本经济特征应该统一表现为四个内容：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是非赢利性。以上特征表明，合作金融机构在理论上似乎更接近准政府型的公共机构：由成员自行决定参与与否；无论股份多寡实行一人一票制，而非通常竞争性机构的一股一票制；没有自己独立的效用函数，而是各成员效用函数的累加。作为具备公共组织性质的信用合作社(在此，即非赢利性)与市场参与主体的个体利益最大化(在此，即赢利性)似乎是相矛盾的。但是，任何制度供给必然对应某种制度需求。从西方国家信用合作社的发展史看，信用合作社的产生主要不是源于单纯的融资需求，而是来自“在正规资金市场(如银行信贷、发行证券融资)上受到差别待遇的中小经济个体以利他(互助)换取利己(融资)”的现实可能性，其根源是交易意识和降低交易成本的动机(信用合作社社员往往无法提供银行信贷必要的抵押品，也无力寻求担保；由于规模狭小，获得纯信用贷款更难。因此，资金需求无法满足。而且，即便金融机构可提供资金，中小机构往往需要提供更多的信息说服银行，需要等待更长的审核时间。因此，交易成本很高。信用社的产生就是这种条件下的产物。从交易成本角度看，信用社得以维持的关键是社员之间的“信用”，单个农民与商业银行的交易行为(如资信评估抵押担保等)的外部成本显然要高于农民与信用社之间的交易成本(胡祥苏2000)。我国农村地区一直存在中小经济个体(农户和个体经济户)的融资需求，且同样在信贷市场上受到差别待遇，可以说存在在融资层面互助合作的现实需求。即使“97规定”从事实上推翻了《国务院关于农村金融体制改革的决定》(以下称“96方案”)把“已经商业化经营的农村信用合作社，经整顿后可合并组建农村合作银行”的设想，“98方案”又进一步明确“按合作制规范”的基本发展框架，但是我国正规的合作金融从来就没有真正存在过。这是因为，一系列制度安排导致了现存合作金融并没有减少交易成本，也没有真正符合合作制原则。首先是自愿性原则，依靠行政力量强制捏合式的“合作制”不是真正的合作制；尽管当局的意图是指望个体(农民或社员)互助共济。关于“自愿”，存在狭义和广义两种定义。狭义定义认为每一次合同签订都应严格自愿(Friedman1962,1980)，由此保证市场机制运行。广义定义认为“不交易的自由”比“交易的自由”更重要(Macpherson1978,1985)。我国的合作经济组织恰恰不具备“不交易的自由”。不仅仅是当前的农村信用合作社，回顾历史，从当年的人民公社(生产合作制)到目前名存实亡的供销合作社，基本上都是以行政指令强制组合而成的名义的合作组织。强有力的事实证明，中国没有一种合作制机构真正成功过。前几年农村信用合作社“扩股”过程中，人民银行职工上门劝说，还要承诺开社员大会有“免费午餐”，农民才拿出50-100元“股金”。“自愿性”真正体现在“退社自由”上，而全国4万多个农村信用社在过去5年内没有退社的例子。其次是互助合作性原则。理论上，只要社员共同出力，人民公社未尝不能丰产，供销社未尝不能演化为当前盛行的“会员制超市”。即不管是否强制捏合，只要社员间互助合作，合作制照样可以生存发展。问题就在于强制性很难造就互助合作。一旦农民别无选择地与本不愿合作的人合作，或者不能自愿选择合作对象，通过利他实现利己的可能性极低。农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制。一度农信社由国家银行(农业银行)领导和管理，实际上是农业银行的基层机构(李剑阁2000)。过去5年，农信社与社员之间的贷款程序与商业银行基本相同，贷给谁、贷多少、抵押担保程序，均由农信社主任说了算，非社员贷款比重也在30-50%。所以农民从来不认为信用社是一种农民的互助性合作金融组织，而是把信用社当作政府部门(或国家银行)的某类附属机构。第三是民主管理性。与我国农村地区经济欠发达相关联的是产权观念的模糊和乡政府行政经济事务的不透明操作。本来，合作制7原则中的一人一票原则和信息原则可以确保普通社员参与监督甚至决策，通过“均等的股金份额”以实现权利平等是合作社的重要制度特征(Stephen1984)，但是我国的所有合作制机构似乎从来没有出现过真正的民主管理。原因在于三点。一是对所有权和社员基本权利没有法律保证，农村基层政府仍然主管一切经济活动，谁权大谁说了算，民主选举只是流于形式。二是缺乏透明度。缺乏透明度使民主管理无从管起，比如信用社主任的提名程序和财务从来就没有真正对社员公开，甚至就没有财务公开的监管要求。在许多信用社和乡镇企业(也算一种强制入股机构)，很多不规范行为在明火执仗地进行，比如有的信用社主任的全体家庭成员都在信用社供职，显然属于公开信息。但是为什么明明不合理，所有者(社员)却无动于衷呢?因为个别社员的公开挑战权威必然会带来负收益(如得不到贷款)，而放任的损失只是小额股金。所以想在信用社实现民主管理也是不可能的。三是在目前的会计、管理框架下，全体社员监督信用社的成本过高，社员也不愿意为自己50元股金花功夫监督。由于合作制本来就是依靠行政力量自上而下推动的，其内部人员配置和经营决策顺理成章地带有行政决策色彩。最后是赢利性问题。真正的合作金融机构应“主要为社员服务”，不以赢利为主要目标。既然社员不能真正合作，又缺乏民主管理，农村信用合作社改变经营方略势在必然。当前的实际情况是，根本不存在真正“非负债性”农村信用合作社，绝大多数信用社在从事商业银行业务，搞负债经营。基于上述制度背景，以赢利为经营目标倒未尝不是符合现实的次优(secondbest)选择。农村信用社追求赢利目标是上述全部特征导致的唯一可能结果。就社员讲，既不能真正自愿选择入社和入什么社，又无法真正享受互助合作的好处，只有希望信用社在其他经营渠道上想办法。就信用社主任和职工而言，他们以经营为职业，信用社盈利，他们的收入增加；就算信用社不盈利或亏损，他们的基本收入也有保证，“大锅饭”和“官本位”体制基本没变。就管理制度讲，既然社员不具备民主管理权力，只有演变为类似股权分散化的股份制金融机构，依靠吸收存款、发放贷款以壮大自身并转向银行类金融机构也不失是合乎逻辑的选择。归纳以上观点，笔者认为，合作制是一种产权制度或企业制度，它需要一系列前提条件。中国近50年来就不存在合作制生存的条件，在当前制度背景下，现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。现在看来，“97规定”和“98方案”不切实际。在是否坚持现存农村信用社的合作制问题上，我们只有两种选择：要么继续听任农村信用社保留“合作”之名，行银行之实，使合作制成为空话；要么放弃“按合作制规范”的设想，给农村信用社重新定位。二、农村信用合作社改革要兼顾解决农村金融体制一揽子问题回顾20年来的农村金融改革，我们的最大问题就在于没有根据农村金融的现实需求，全盘考虑农村金融体制构建的一揽子问题。到2000年底，唯一全面指导我国农村金融体制建设的规范性文件还只是“96方案”，从当时情况看，“96方案”认识到“农村经济发展的多层次，要求(形成一个能够提供)……及时有效金融服务的体系”，并提出了以“建立和完善以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工合作的农村金融体系”为农村金融改革的指导思想，甚至提出了建立“各类农业保险机构”的前瞻性构想。可以说，“96方案”直到4年后的今天还是有充分现实意义和思考价值的，问题是在操作上没有真正落实。农村金融体制绝对不仅仅是农村信用社一家的问题。国务院在4年前就对农村经济发展作出了“在广大农村形成了贸、工、农综合经营的格局”，并随之提出要建立一个多层次的农村金融机构体系。但是，1996年以后的农村金融制度供给方面似乎朝着与改革既定方针相反的方向发展，其中既有1997年亚洲金融危机爆发后中央加大整顿金融秩序、防范金融风险的决心和力度，逐步使国有商业银行退出县域的战略调整因素，也受到各商业金融机构加强内控制度建设，不愿进入低收益产业、低收益地区的影响，致使农村金融市场出现在机构上以信用社为单一模式、在业务上以存贷款为单一内容的局面。直观地看，农村地区的金融需求绝不仅仅是存贷款，供给部门也绝不能仅仅是农村信用社。即便对于经济落后地区，由于农村居民缺乏畅通的对外沟通渠道，对现代金融服务缺乏感性认识，也不能就此认为需求不足。比如对高寒草原地区的畜牧业而言，自然灾害保险的潜在需求一定存在。另一方面，某些金融服务，如代收代付、转帐结算、证券委托交易等，只有在提供的过程中才能让居民和企业发现其方便快捷的好处，才能激活潜在需求。“供给会自行创造需求”的萨伊定律在农村金融中会发挥作用。在机构设置上，既要避免形成独家垄断格局，以保持竞争性，又要充分考虑未来几年电子信息和通讯技术在我国农村广泛运用的可能性。农村金融机构体系必须实现多样化，在兼顾各地区需要与可能的前提下，必须建立包括政策性银行、商业银行、信用社、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络；提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产、人寿和再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具。中国20年金融改革呈现“重城市、轻农村”的特点，城市居民受到的金融服务远高于农民。当然，金融服务不是公共品，但农民有权利得到最低限度的金融便利。因此，政府要根据我国金融业发展趋势提出农村金融体制构建的一揽子规划，并予以一定的政策支持。在目前情况下，推行我国农村一揽子金融体制改革必须考虑以下难题：第一，农村信用社是“主力军”，但又不能独家垄断。无论将来信用社采取何种组织形式，如果一个县(市)只有一家机构并形成乡级分支网络，独家垄断经营会导致服务质量下降、不良资产增加。但如果竞争过于充分，信用社显然坚持不住，亏损就难免。所以，在我国农村金融一揽子改革中，目前还没有好办法实现竞争、效率、垄断和基本盈利间的平衡。第二，农村的邮政储蓄网点怎么办。近来对我国邮政储蓄弊端的议论不少(李玮2000)，相当一部分邮政储蓄存款(约30%)来自农村，靠在人民银行的转存款利差养了一大批职工。邮政储蓄机构对信用社和农业银行在存款方面形成竞争压力，有助于促进效率，但我国这种邮政储蓄机构模式的内在矛盾非长久之计，而且邮政储蓄终究是从农村抽出资金而无注入。现在部分邮政储蓄资金由中央银行通过再贷款给农村信用社，实际上是一种补贴。第三，农业银行的县以下分支机构(营业所)怎么办。如果与信用社合并，就是独家垄断格局；如果保持现有竞争状态，相当部分农行营业所达不到规模经济，会增加农业银行亏损，也不利于自身的商业化改革；如果农业银行撤并过多县以下分支机构，也会形成信用社垄断，而且损失很大。第四，农业发展银行县支行怎么办。农业发展银行的模式、成本和县级机构至今仍是金