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《防沙治沙法》及我省《实施办法》的立法背景及规定的主要法律制度四川省林业厅政策法规处余蜀峰（二○一一年九月）22001年8月31日，九届全国人大常委会第二十三次会议于审议通过了《中华人民共和国防沙治沙法》，同日，以主席令第55号予以发布，并已于2002年1月1日起正式施行。它是世界上第一部专门用于防沙治沙的法律。2009年9月25日，四川省第十一届人大常务会第十一次会议审议通过了《四川省〈中华人民共和国防沙治沙法〉实施办法》，并自2009年12月1日起正式施行。这两部法律法规的颁布实施，使防沙治沙工作纳入了法治化的轨道，依法防沙治沙掀开了新的篇章。下面，我就《防沙治沙法》及我省《实施办法》的立法背景及规定的主要法律制度做一归纳介绍：3第一部分防沙治沙的立法背景一、我国及我省土地沙化的现状、危害及原因我国是世界上土地沙化危害最严重的国家之一。目前我国沙化土地面积约174万平方公里，占国土总面积的18.1%，涉及全国30个省、自治区、直辖市的941个县旗，但大部分集中在我国“三北”地区的13个省、自治区、直辖市。从1985年至1995年，我国土地沙化面积平均每年扩大2460平方公里，相当于每年损失一个中等县的土地面积。到904年代后期，土地沙化的速度进一步加快，每年所损失的土地面积已经达到3436平方公里。沙化的加剧已经给我国造成严重危害。新疆、青海、甘肃、内蒙古等北方许多地区土地沙化、湖泊干涸、地下水位下降等问题突出，沙尘暴等自然灾害肆虐，已面临生态危机。具体表现为：1.造成可利用土地资源减少，土地质量下降。2.生存环境遭到破坏，成千上万的农牧民离乡背井成为“生态难民”。53.引发沙尘暴，使生态环境恶化，给国民经济造成重大损失。4.加深了西部贫困，扩大了东西部发展的差距。5.严重威胁大中城市、交通运输和水库、河流安全。土地沙化已经成为我国最严重的自然灾害之一和极大的环境问题，成为中华民族的心腹大患。6从我省的情况来看，虽然总体上不及“三北”地区那么严重，但局部地区土地沙化的形势仍然十分严峻。据2004年沙化土地监测报告，全省现有85个县存在土地沙化问题，沙化土地面积达1411.5万亩（占全省幅员面积的1.94%），其中，川西北地区有沙化土地1117.56万亩，占全省沙化土地总面积的80.6%，涉及31个县，其中若尔盖、红原、阿坝、石渠等县草地沙化较为严重。川西北地区的7沙化主要包括高寒草地沙化和干旱干热河谷的沙化两大类，涉及的范围比较广，既有点状的零星分布，也有面积较大集中成片分布。其中，以高寒草地的沙化面积最大，占川西北地区沙化面积的75.1%，主要是人为破坏湿地和过牧所致。据调查，近30年来川西北地区的沙化面积增长很快，从1949年的175.31万亩（仅占幅员面积的0.52%）增加到2004年的1117.56万亩，较1949年增加了5.3倍，年增长率为3.4%，且增长速度一直呈上升趋势，这表明沙化并未得到有效遏制，还有进一步恶化的趋势。而川西8北地区是我国两大水系——长江、黄河的主要发源地，是长江、黄河上游重要的水源补给区，生态区位十分重要。川西北地区沙化的加剧，已危及到我省及国家生态安全以及民族地区经济社会的可持续发展，已引起国内外的广泛关注，有的专家甚至认为“若尔盖草原正以每年11.65%的速度沙漠化，直逼仅400公里之外的成都平原”。造成土地沙化加剧的原因是多方面的，有全球气候变化、自然灾害增多等自然原因，但相当程度上是由于不合理的人为活动引起的。包括：盲目开垦、过度放牧、乱砍滥挖、乱采滥掘、过度用水等。9二、防沙治沙的立法沿革为了限制人为破坏植被的行为，《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等法律分别作过一些规定，取得一定成效，但都未能从根本上起到遏制沙漠化扩张的作用。究其原因，有执法不严的因素，但是，有关法律对防沙治沙问题缺乏针对性、系统性和强有力的规定，却是更重要的原因。因此，《防沙治沙法》的出台已是势在必行。从我省的实际来看，鉴于《防沙治沙法》的一些规定比较原则，我省在贯彻执行中缺乏相应的配套法规，具体操作受到一定限制。10为了更好地贯彻执行《防沙治沙法》，结合我省实际，制定与《防沙治沙法》配套的地方性法规，也是势在必行。因此，经过三年的努力，终于出台了我省《实施办法》。第二部分《防沙治沙法》及我省《实施办法》规定的主要法律制度分10个方面作介绍：一、立法目的和任务《防沙治沙法》及我省《实施办法》第一条都规定了立法的目的和任务是：预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展。共4个方面。二、适用范围及土地沙化的概念和类型（一）适用范围在国境、省境内，从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动，必须遵守《防沙治沙法》及我省《实施办法》。11（二）概念《防沙治沙法》第二条第二、三款规定：“土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。本法所称土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。”（三）类型《防沙治沙法》第二条第四款规定：“本法所称沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。”三、防沙治沙的行政管理体制《防沙治沙法》在行政管理体制上采用统一管辖和分别管辖相结合的管理体制。即：12“第五条在国务院领导下，国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作。国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的防沙治沙工作。”从上述规定可以看出：防沙治沙的主管部门，在国家层面是确定的林业主管部门，但省、市、县三级的主管部门并未明确，只是明确了由政府来组织、领导。这主要是考虑到我国幅员辽阔，林区、牧区和农区的情况不一样。但这样规定却给省、市、县三级究竟由哪个部门来作主管部门带来了不确定性，不便于工作的开展，甚至推诿扯皮。13鉴于此，我省《实施办法》按照“上下对口”的原则，明确了由林业部门作为主管部门，并增加了“乡镇人民政府根据工作需要，明确从事防沙治沙工作的人员。”（办法第五条）。这是我省《实施办法》的一大亮点。四、防沙治沙的原则和义务（一）原则防沙治沙工作应当遵循以下7大原则：1.统一规划，因地制宜，分步实施，坚持区域防治与重点防治相结合；2.预防为主，防治结合，综合治理；3.保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合；4.遵循生态规律，依靠科技进步；5.改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合；6.国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治；7.保障防沙治沙者的合法权益。（法第三条）14（二）义务使用土地者，有防止该土地沙化的义务；使用沙化土地者，有治理该沙化土地的义务。（法第六条；办法第五条）五、防沙治沙实行政府负责和领导任期目标责任制沙化土地所在地县级以上政府，一是要将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划，保障和支持防沙治沙工作的开展；二是要采取有效措施，预防土地沙化，治理沙化土地，保护和改善本区生态质量；三是要建立政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度；四是要向同级人大报告防沙治沙工作情况；五是要组织有关部门开展防沙治沙知识的宣传教育，增强公民的防沙治沙意识；六是要对作出显著成绩的单位和个人，应给予表彰和奖励，对作出突出贡献的给予重奖。（法第四条、第八条、第九条；办法第三条、第六条）15六、防沙治沙规划（一）规划的重要作用防沙治沙规划不同于其它规划，它是一种有着特殊重要性的法定规划。因此，《防沙治沙法》及我省《实施办法》均专门用一章来对其进行规定。其重要作用体现在以下9个方面：1.国务院批准的全国防沙治沙规划确定沙化土地的具体范围，也就是说它确定了《防沙治沙法》的适用范围。（法第二条）2.从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动必须遵循防沙治沙规划。（法第十条）3.对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用，要依据规划。（法第十二条、办法第八条）4.沙化土地封禁保护区的范围，由全国和省级防沙治沙规划确定；沙化土地综合治理区、土地沙化预防区的范围由市、县级防沙治沙规划确定。（法第十二条；办法第九条）165.营造防风固沙林网、林带的土地由县级以上地方人民政府按照防沙治沙规划划定。（法第十六条）6.政府组织有关部门、单位和个人治沙的措施要依据防沙治沙规划。（法第二十三条、办法第十九条）7.对已经沙化的土地进行营利性治理要依据防沙治沙规划制定治理方案。（法第二十六条）8.政府要依据防沙治沙规划在预算中安排专项资金用于防沙治沙。（法第三十二条）9.涉及沙化土地开发利用的相关规划要与防沙治沙规划相衔接。（办法第八条）（二）规划的主要内容1.遏制土地沙化和减少沙化土地的时限、步骤、措施等。即《防沙治沙法》第十条第二款：“防沙治沙规划应当对遏制土地沙化扩展趋势，逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。”172.划定封禁保护区和综合治理区、沙化预防区。前者是《防沙治沙法》规定的，即第十二条第二款“在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。”后两者是我省《实施办法》作出的新规定，即第九条前四款：【“根据沙化土地实际状况，将其划分为沙化土地封禁保护区、沙化土地综合治理区、土地沙化预防区。沙化土地封禁保护区，是指在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地。沙化土地综合治理区，是指在规划期内具备治理条件的成片沙化土地。土地沙化预防区，是指在规划期内具有沙化趋势或者潜在沙化危险的成片土地。”】18（三）规划的依据1.下级规划要依据上一级规划编制。（法第十一条、办法第七条）2.要依据沙化土地的自然条件及所发挥的功能来制定规划。即：要根据沙化土地的质量、土地类型、植被状况、气候和水资源状况，土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能。它实际强调的是防沙治沙的技术路线。（法第十二条、办法第八条）3.要与土地利用总体规划相衔接，符合本级人民政府的土地利用总体规划。（法第十三条）。但涉及沙化土地开发利用的其他相关规划应当与防沙治沙规划相衔接。（办法第八条）（四）规划编制的主体、程序、批准权限和修改全国防沙治沙规划由国务院林业主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准后实施。省、市、县三级规划，由同级林业主管部门会同相关部门编制，经本级人民政府审核并报上一级人民政府批准后实施。规划中的封禁保护区范围由全国和省级规划确定；综合治理区和沙化预防区范围由市、县级规划确定。规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划。（法第十一条、第十二条；办法第七条、第九条）19另外，我省《实施办法》还在《防沙治沙法》规定编制规划的基础上，进一步作出规定：要求沙化土地所在地区的县级以上地方政府林业主管部门还要会同其他有关部门依据批准后的防沙治沙规划，编制具体年度实施方案，并组织实施。（办法第七条）七、土地沙化的预防法律法规设定了以下8类预防土地沙化的法律制度：（一）土地沙化情况监测报告制度监测是掌握沙化土地动态变化情况，并采取相应对策措施的前提，它是开展防沙治沙的一项十分重要的基础性工作。为此，《防沙治沙法》规定了三类监测报告制度：1.宏观监测报告制度。即《防沙治沙法》第十四条第一款规定的由“国务院林业行政主管部门组织其他有关行政主管部门对全国土地沙化情况进行监测、统计和分析，并定期公布监测结果”。我们现在每五年进行一次的全国沙化土地普查就属于这一类。202.现场监测报告制度。即《防沙治沙法》第十四条第二款和第十五条第一款规定的，为实现向本级政府及上一级主管部门报告而进行的监测。这种监测要