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1主体功能区规划对煤炭工业的影响和对策2010年底国务院发布的《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》），根据资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，提出统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成与人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，实现可持续发展。煤炭工业是从事煤炭资源勘探、煤田开发、煤矿生产、加工转化和环境保护为主的基础产业部门，煤炭开发布局主要受资源分布、开采条件和基础设施等方面影响，煤炭生产和加工转化会对矿区生态环境造成一定影响和破坏。《规划》作为国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，对煤炭工业的发展具有重要的指导作用，必须严格遵照执行。一、我国煤炭工业发展概况煤炭是我国的主体能源，在一次能源生产和消费结构中一直占70%左右。我国是世界第一煤炭生产和消费大国，2010年产量和消费量分别占世界的45%、47%。预计2015年全国煤炭需求量将达到40亿t以上，约占能源消费总量的64%，2030年以前煤炭生产和消费仍将保持稳定增长。（一）我国煤炭资源十分丰富，但分布不均衡我国煤炭资源十分丰富，分布广泛，除上海、海南、西藏、天津等少数几个2省区外，全国大部分省区都赋存有煤炭资源，含煤面积超过80万km2，约占全国陆地面积的9%。垂深两千米以浅煤炭资源总量5.57万亿t，占我国化石能源的90%以上。截至2009年底，查明保有资源储量1.31万亿t。煤炭资源分布具有北富南贫、西多东少的特点，主要分布在中西部地区，其中山西、陕西、内蒙古和新疆占全国的77.2%，而经济最发达的东部十省仅占4.3%。（二）煤炭生产建设步伐加快，供给能力增强进入新世纪后，煤炭市场需求旺盛，各类投资主体办矿积极性很高，煤炭生产建设步伐加快，供应能力增强，为经济社会快速发展提供了有力支撑。2010年，全国共有生产煤矿1.2万处，煤炭产量32.4亿t，比2000年增加18.6亿t，年均增加1.9亿t。其中，大型煤矿660处、产量18.8亿t，占总产量的58%；中型煤矿1350处、产量5亿t，占15.4%；小型煤矿约1万处、产量8.6亿t，占26.6%。在建煤矿430处，设计能力10亿t/年。大型煤炭基地建设、大型煤炭企业集团培育取得显著成效。2010年，13个大型煤炭基地产量达到28亿t，占全国的86%，建成千万吨级以上企业集团43家，产量21亿t，占全国65%。（三）煤炭生产消费逆向分布，东部缺煤加剧我国煤炭资源主要分布在西部，资源特点决定了西部地区是煤炭主产区，而经济发展水平又决定了煤炭消费地主要集中在东部地区，煤炭生产与消费呈现逆向布局的特点。煤炭生产方面，2010年，西部的晋陕蒙宁甘新、云贵、川渝青藏三个规划区产量23.2亿t，占全国的71.6%，其中煤炭主产区晋陕蒙宁产量18亿t，占全国的一半以上，达55.6%；中南规划区2.8亿t，占全国的8.6%；东部的京津冀、东北、华东三个规划区产量6.4亿t，仅占全国的19.8%。煤炭消费方面，2010年，京津冀、东北和华东规划区煤炭消费量16.1亿t，自给率40%，调3入煤炭9.7亿t，随着东部煤炭供需缺口加大，东西部煤炭生产消费逆向布局的矛盾更加突出。（四）综合利用滞后，煤炭开发对环境影响较大煤炭生产开发过程中，会产生大量的煤矸石、矿井水、煤矿瓦斯，并造成水资源破坏和地表沉陷。截至2010年底，我国煤炭开采累计排放地下水900亿t，沉陷土地面积76万hm2，累计排矸量55亿t，占地1.2万hm2以上。煤矸石、矿井水综合利用率仅在60%左右，远远不能满足环境治理需要，煤矸石大量堆积不仅占用土地，还会污染环境，部分矿井水未达标排放，造成矿区水资源和河流严重污染。随着东部资源逐步枯竭，煤炭开发战略西移步伐加快，煤炭产量越来越向生态环境脆弱的西部地区集中，煤炭开发面临更加严峻的生态环境问题。二、主体功能区规划对煤炭工业的影响主体功能区规划的根本立足点是资源环境承载力，煤炭开发对矿区生态环境具有一定影响，主体功能区建设对煤炭工业生态环境保护提出了更高要求。我国东部地区工业发达，煤炭生产和消费主要受环境容量约束；中部地区环境容量、环境承载力对煤炭产业影响不大；西部地区生态环境脆弱，煤炭生产和就地转化主要受环境承载力约束。主体功能区规划的实施，对煤炭需求格局、开发强度、环境成本、运输压力等方面产生的影响将逐步显现。（一）东部能源需求仍将逐渐增加《规划》提出，随着主体功能区定位的逐步实施，绝大部分国土空间将成为农业空间和生态空间。我国的环渤海、长江三角洲和珠江三角洲三个优先开发区都位于东部地区，该区经济发达，工业化程度高，“三废”排放量大，剩余可用的环境容量小，以及资源的不足，煤炭开发规模受到限制。东部大部分地区为平4原，适合耕种，一些省区过分依靠工业拉动经济的发展模式会逐步被扭转，转而重点发展农业和生态产业，因此单位产值的能源消耗可能逐渐下降，由于总的经济增长量大，在“十二五”期间，能源需求仍将继续增加，但增速明显放缓。中西部的煤炭和燃煤电力是东部主要能源来源之一，因此对中西部的煤炭工业提出了更高的要求，需要逐步增大的、稳定的、质量保证的供应。（二）煤炭开发强度受到限制《规划》提出，能源基地建设应当建立在资源环境承载力的基础上，对水资源严重短缺、生态环境承载力十分脆弱的矿区要严格控制能源开发。全国13个大型煤炭基地中10个基地位于大陆性干旱、半干旱气候带，特别是地处晋陕蒙宁地区煤炭资源最丰富的7个基地，水资源严重短缺，植被覆盖率低，水土流失严重，地表沟壑纵横，泥石流、滑坡等地质灾害频繁，生态环境十分脆弱，环境承载能力不强。按照主体功能区建设要求，西部30个重点产煤县被列为限制开发区，河保偏、离石、胜利、呼伦贝尔等矿区开发规模将受到限制，由于西部是我国煤炭主产区，“十二五”全国新增产能的80%集中在西部，从而影响到全国煤炭开发强度。（三）煤炭环境成本大幅上升《规划》要求加强对能源和矿产资源开发及建设项目的监管，加大矿山环境整治修复力度，最大限度地减少人为因素造成新的水土流失。我国现行煤炭成本没有将环境成本完全纳入，大部分产煤地区没有足额提取和使用生态环境治理费用。目前，煤矿生态环境治理投入远远不能满足需求，还未形成有效的投入机制，区域环境治理基本还是空白，随着矿山环境整治力度加大，煤炭生产环境成本将大幅度上升，并可能进一步推高煤价。5（四）煤炭运输压力加大《规划》提出，资源环境承载力弱的矿区，要在区外进行矿产资源的加工转化。我国煤炭资源主要分布在西部，西部的大部分矿区水资源十分短缺、生态环境脆弱，按要求应适当降低煤炭就地加工转化比例，增加调出量。由于交通运输等基础设施建设长期落后于煤矿建设步伐，煤炭铁路运输瓶颈制约长期存在，在煤炭供需格局发生变化和煤炭产区外调量加大双重因素作用下，包括短距离集疏运和跨区域长距离煤炭铁路调运压力将加大。三、对策建议我国以煤为主的能源结构面临严峻挑战，煤炭大量生产和消费带来了一系列生态环境问题，在转变经济发展方式，合理控制煤炭消费过快增长的同时，应按照“控制东部、稳定中部、发展西部”的思路，优化煤炭开发布局。当前应重点抓紧落实矿区环境治理资金，推进煤、电、用、运协调发展，加快煤矿企业兼并重组和提高矿区环境治理水平。（一）抓紧落实矿区环境治理资金前几十年，我国的产煤第一大省山西长期大规模的进行煤炭开采，调出大量煤炭支援国家经济建设，但本省因此造成严重的环境污染和生态破坏，经济建设也发展缓慢，无力进行环境治理和生态恢复，处于十分困难的境地。直到2007年国家批准在山西开展煤炭可持续发展试点，环境治理资金得到保证，取得显著成效。与2006年相比，2010年山西大气污染综合指数降幅达50%以上，11个市的空气环境质量二级以上天数增加101天，地下水超采地区地下水位止降返升，汾河多年季节性断流后实现了全线复流，经济发展速度和质量也相应提高。“十二五”期间，陕西、内蒙、宁夏、新疆等省区也成为煤炭主产区，调出6煤炭或煤电逐渐增加。随着煤炭开发强度加大，也将面临严峻的生态环境压力，这些省区经济发展程度不如东部，本身也没有足够的经济实力解决生态环境问题。我们必须认真吸取山西煤炭工业发展的经验和教训，不再走“先污染后治理”的老路，应该在煤炭开发的同时，进行环境污染和生态破坏的预防和治理，为此必须解决资金来源问题。建议推广山西试点经验，建立矿区生态环境综合补偿机制，落实资金投入，并加大中央财政转移支付力度，优先支持资源型地区生态环境恢复治理重点工程。（二）坚持推进煤、电、用、运协调发展大中型煤矿建设项目的核准需要有明确的用户市场(燃煤电厂等)和外运通道(铁路、公路和水路等)等相应的配套项目，尤其是大型煤炭基地建设更是如此。由于宏观管理滞后和行业分割等方面的障碍，煤矿与配套项目建设不协调，致使煤电、煤炭运输通道建设步伐远远落后于煤炭开发速度。据有关方面调查[注]，由于外送电网建设滞后，内蒙古自治区2010年超过1500万kW电厂停产，煤矿一大主要用户落空；同时，内蒙古境内煤炭外送“铁公网”通道全线滞后，造成运煤重型卡车拥堵京藏高速公路，车队长达数千米，交通事故频繁。而此时南方火电站电煤频频告急，一些地方拉闸限电，造成重大经济损失。铁路运力不足是煤炭工业发展的一个重要问题。山西、陕西、内蒙古公路煤炭外运量均在1亿t左右，不仅浪费石油，还添加拥堵和污染沿路环境。2010年，全国煤炭运输量12亿t，预计2015年将达到15亿t以上，煤炭调运压力更大。当前我国在建设资金、技术和人才等方面的条件都已具备，实施煤、电、用、运协调发展策略是可以实现的。建议鼓励煤电一体化发展，在具备条件的新开工煤矿配套建设大型坑口燃煤电厂，通过点对点、点对网等形式向负荷中心输送电7力；支持拥有资金和技术优势的企业发展大型现代煤化工，提高煤炭就地转化比例，缓解运输压力；加快推进蒙冀、山西中南部铁路、兰新二线和成兰铁路等新通道建设，提高晋陕蒙宁地区和新疆煤炭外运能力，实施煤、电、用、运协调发展是非常迫切的。（三）加快煤矿企业兼并重组小煤矿问题多，对环境污染和生态破坏严重，近几年来，国家加大了清理整顿和兼并重组的力度，在内蒙古等省区取得了很大进展，小煤矿产量占全国的比重有较大幅度下降，但总的来看，问题还很多。从小煤矿的数量看，2010年仍有约1万处；从产量及其所占比重看，也仍然很大，2008~2010年全国小煤矿煤炭产量分别为8.8亿t、8.7亿t、7.5亿t，占全国总产量的31.4%、29.3%、26.5%；云南、四川、贵州、重庆小煤矿产量达到70%以上；山西、陕西虽然小煤矿所占比重低，但产量均在1亿t以上。以上情况说明，解决小煤矿问题的难度相当大，需要坚持采取有力措施，按照国办发〔2010〕46号的要求，大力推进煤矿企业兼并重组，防止小煤矿死灰复燃，培育和发展发展大型企业集团，提高产业集中度，增强企业环境治理能力，减少煤炭开发对环境的影响。（四）提高矿区环境治理水平主体功能区建设对煤炭开发形成一定约束，但做好矿区生态环境保护可以有效降低这种制约。建议加强煤炭采选业生态环境影响研究，创新煤炭开采工艺，推广绿色开采和保水开采，从源头上减少煤矸石的产生和对地下水的破坏。依靠科技进步，大力发展洁净煤技术和培育洁净煤产业，降低煤炭使用对境的影响。在具备条件的矿区，充分利用矿井水等资源，建设循环经济园区，发展煤矸石发8电、生产建材等资源综合利用产业。东部和中部地区重点做好采煤沉陷区综合治理和土地复垦，西部地区重点做好生态环境保护与治理修复，西南高硫煤要通过洗选加工等措施降低含硫量。[注]“进一步还是退两步？内蒙古国家级能源基地发展战略困局调查“相交内容能源政策研究2011年第一期p34