《土地调查条例》系列解读

《土地调查条例》系列解读之一加强和改善宏观调控的重要举措李炜尚晓萍2008年2月7日，国务院总理温家宝签署第518号国务院令，公布《土地调查条例》（以下简称《条例》），《条例》自公布之日起施行。《条例》是自新《土地管理法》颁布实施以来制定的第一部土地行政法规。1998年全国人大常委会修订了《土地管理法》，同年国务院颁布了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。10年来，土地管理的各项制度在不断完善，关于土地管理的国务院文件、部门规章等先后出台了很多，但是一直未出台新的土地管理方面的行政法规。《条例》的颁布实施，既是对土地调查制度的全面完善，为土地调查工作提供依据，更将对加强土地管理特别是耕地保护发挥重要作用。《条例》对加强土地管理特别是耕地保护将发挥重要作用。首先，为加强和改善宏观调控提供依据。运用土地参与宏观调控的基础是掌握土地的基础数据，而土地调查正是摸清我国土地家底、掌握土地基础数据的国情国力调查，也是进一步加强和改善土地管理的基础工作。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）规定：将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。耕地保有量和新增建设用地面积的数据和变动情况，无疑都要依靠全国土地调查和日常变更调查来获得。全面规范土地调查工作的《条例》的出台，必将有助于全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为加强和改善宏观调控提供重要依据。第二，为进一步加强对基本农田的保护提供保障。到2006年年底，我国耕地总面积为18.27亿亩，人均耕地面积仅为1.39亩，而基本农田是耕地保护中的重中之重。《条例》规定：进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况，以便做到对每一块基本农田上图、登记、造册。这一规定有利于及时掌握基本农田的现状及变化情况，及时加强对基本农田的保护。第三，法规与国家标准的结合有效保证了土地调查成果的质量，有利于实现节约集约用地。为了科学划分土地利用类型，明确土地利用各类别的含义，统一土地调查、统计分类标准，国家质检总局和国家标准化管理委员会于2007年8月发布了《土地利用现状分类》国家标准。《条例》非常及时地采用了国家标准，规定：土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件。根据这一规定，第二次全国土地调查和今后的日常变更调查均应采用《土地利用现状分类》国家标准。法规与国家标准的结合，为建立权威的土地调查数据规范体系，保证土地调查质量和数据真实提供了有效保障，有利于实现节约集约用地。《条例》是对土地调查制度的全面完善，为土地调查工作的开展提供了依据。新《土地管理法》规定：国家建立土地调查制度。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确：国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。《条例》是在《土地管理法》及实施条例确立的土地调查制度的基础上，对土地调查制度的全面完善，既有对原有土地调查制度的细化和对多年土地调查工作成功经验的总结，又结合近年来土地调查工作面临的新形势、新任务作出了很多创新性规定：确立了包括10年一次的全国土地调查和1年一次的变更调查在内的土地调查体系，明确了对基本农田进行重点调查的土地调查的三项内容，规定了采用国家标准的原则，明确提出土地调查成果不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据的重要原则，规定了土地调查工作的招投标制度，建立了严格的法律责任制度，规定了地方各级政府主要负责人是第一责任人的责任追究制度，提出了军用土地的调查方法，等等。《条例》还确立了调查成果汇交统计制度、调查成果抽查制度、调查成果检查验收制度、调查成果公布制度、调查成果应用制度等重要制度。总之，《条例》的出台使土地调查工作有法可依，使土地调查数据真实准确目标的实现有了切实保障。期开展调查掌握准确数据土地调查是针对土地的自然属性（面积、位置、形状等）和社会属性（权属、价格、等级、其他经济关系和法律关系等）及其变化情况和趋势的调查。土地调查是全面查实查清土地资源的重要手段，是一项十分重要的公益性、基础性工作，也是国家制定有关经济政策和可持续发展战略的基础之一。新中国成立后，为查清我国土地资源家底，国务院1984年以国发〔1984〕70号文件批转了原农牧渔业部等五个部门的《关于进一步开展土地资源调查工作的报告》，部署在全国开展了土地详查，即第一次全国土地调查，以全面查清我国土地类型、数量、分布和利用状况，为编制国民经济计划、制定有关政策和全面管理土地提供真实可靠的依据。这次调查历时12年，共调动50多万调查人员，投入十几亿元资金，基本查清了当时我国的土地利用类型、面积、分布、权属和利用状况，并在此基础上建立了全国土地利用变更调查制度。第一次全国土地调查结果于1999年向社会公布。据调查结果显示，截止1996年10月31日，全国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积1.59亩，园地1.5亿亩，林地34.14亿亩，牧草地39.91亿亩，居民点及工矿用地3.61亿亩，交通用地0.82亿亩。第一次全国土地调查的数据为我国经济社会可持续发展和国家的宏观调控以及国土资源的规划、管理、保护和合理利用提供了重要基础数据。第一次全国土地调查结束后，为保持调查成果的现势性，原国家土地管理局下发《关于全面开展土地变更调查建立完善日常地籍管理制度有关问题的通知》（〔1995〕国土〔籍〕字第68号），部署每年在全国开展一次土地变更调查。土地变更调查是在完成全国土地调查并建立土地利用现状数据库的基础上，以上一年的土地变更调查数据为基数，以变更图件为当年的变更调查工作底图，对年度的土地利用变化信息进行调查、统计、汇总，并定期公布，以保持土地调查成果的准确性、现势性。变更调查是在统一时点数据基础上，查清各类土地每年变化情况，掌握全国每一年度耕地、建设用地、农业结构调整、生态退耕、土地开发、复垦整理、灾毁耕地等情况。自1996年完成第一次全国土地调查完成以来，我国工业化、城镇化和新农村建设快速发展，全国土地利用状况发生了很大变化。非农建设占用土地的规模迅速扩大，人地矛盾日益突出。2006年土地变更调查结果显示，截止2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比2005年净减少460.2万亩，人均耕地面积1.39亩，建设用地4.85亿亩，比2005年净增加660.3万亩，土地管理特别是耕地保护工作面临着越来越严峻的挑战。同时，部分地区自1996年进行同一时点变更调查后，因县改市、撤乡并镇等使行政界线、控制面积发生很大变化，很多地方作为变更调查依据的土地利用现状调查工作底图由于制作不规范、破损以及累积变更面积过多等因素，不能满足变更调查工作的需要。再加上经费投入、人员队伍和技术手段、制度建设等方面条件的制约，以及人为因素的干扰，土地利用变更的真实性和可靠性无法保障，变更调查成果不能全面、准确反映土地利用现状。为全面查清目前全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，2006年12月7日，国务院发布《关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号），决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。第二次全国土地调查工作开始后，为落实国务院领导指示，确保调查成果质量，国务院第518号令颁布实施了《土地调查条例》（以下简称《条例》）。《条例》第六条规定：“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。”首次以法规的形式确立了定期调查制度。根据这一规定，《条例》不仅适用于当前开展的第二次全国土地调查，也适用于日常的土地变更调查。《条例》还根据两种调查的特点，分别做了不同规定。例如，《条例》规定，开展全国土地调查时，可以成立土地调查领导小组，组织和领导土地调查工作。必要时，可以设立土地调查领导小组办公室负责土地调查日常工作。定期开展土地调查，是世界各国通行的国际惯例。每10年开展一次全国土地调查，每年进行土地变更调查，是确保国家直接掌握真实、准确的土地基础数据的需要，是保持土地调查成果现势性的需要，是完善土地调查制度的重大突破。这一规定确立了定期开展土地调查制度，意味着我国定期开展土地调查的工作从此更加有法可依、有章可循，对科学、有效地定期组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，从而对实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展具有重大意义。明确土地调查内容守住18亿亩红线李炜蓝天宇开展土地调查，是加强和改善宏观调控、保证国民经济平稳健康发展的重要基础。当前，土地管理成为参与宏观调控的重要手段之一。通过土地调查，全面掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布，掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布，是政府科学决策，贯彻落实国家宏观调控政策，及时调整供地方向和规模、确保国民经济持续、协调发展的前提条件，也是挖掘土地利用潜力、实现城乡统筹、大力推进节约集约用地的基本前提。我国于1984年至1996年开展了第一次全国土地调查，初步查明了当时全国土地资源及其利用的基本情况。此后，每年都进行土地变更调查，跟踪了解农用地、建设用地等变化情况，为宏观调控和土地管理工作提供了重要依据。近年来，随着社会经济的快速发展，土地利用状况发生了很大变化，为了全面查清全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，国务院决定自2007年至2009年开展第二次全国土地调查。目前由于各相关部门出于不同业务需要进行各类专项土地调查，带来大量资源浪费，并形成各类数据之间相互冲突，影响了土地数据这一基础数据的权威性。本着建设节约集约型社会的宗旨，深入落实科学发展观，《土地调查条例》（国务院第518号令，以下简称《条例》）明确了土地调查的内容，即：“（一）土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；（二）土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；（三）土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。”土地利用现状调查是指以一定行政区域或自然区域（或流域）为单位，查清区内各种土地利用类型面积、分布和利用状况，并自下而上、逐级汇总为省级、全国的土地总面积及土地利用分类面积而进行的调查；是为查清土地利用现状而进行的全面的土地资源普查。土地利用现状调查是土地资源调查中最为基础的调查，其主要内容包括：一是查清各土地权属单位之间的土地权属界线和各级行政辖区范围界线；二是查清土地利用类型及分布，并量算出各类土地面积；三是按土地权属单位及行政辖区范围汇总出土地总面积和各类土地面积；四是编制土地利用现状图和分幅土地权属界线图；五是编写调查报告。总结分析土地利用的经验和教训，提出合理利用土地的建议。土地权属调查是指以宗地为单位，对土地的权利、位置等属性的调查和确认。土地权属调查可分为土地所有权调查和土地使用权调查，其主要内容包括：一是土地的权属状况，包括宗地权属性质、权属来源、取得土地时间、土地使用者或所有者名称、土地使用期限等；二是土地的位置，包括土地的座落、界址、四至关系等；三是土地的行政区划界线，包括行政村界线(相应级界线)、村民小组界线(相应级界线)、乡(镇)界线、区界线以及相关的地理名称等；四是对城镇国有土地，调查土地的利用状况和土地级别。土地条件调查包括土地自然要素调查和社会经济条件调查。土地自然要素的调查主要包括：构成土地的气候、地形、地质、土壤、植被、水文等自然条件因素。土地的社会经济条件