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1应急管理培训中心李喜童——以汶川大地震为例基本内容一、汶川大地震与其它灾害的严峻形势二、国家灾害管理的体制性优势三、国家灾害管理的体制性挑战四、应对巨灾的基本政策与体制调整五、政府应急体制究竟有多大的改革空间六、如何组织应急行政管理的重大转型一、汶川大地震灾害的严峻形势5.12汶川大地震•2008年5月12日14点28分所发生的汶川8.0级特大地震，波及全国四川、甘肃、陕西、重庆、云南、河南、湖北、贵州、湖南、山西等10个省（市）的417个县（市、区）、4656个乡镇、47789个村庄，较为严重的受灾人口4624万人，紧急转移需要进行不同程度安置的人口为1510万人，灾区面积达到44万平方公里，造成69226人死亡17923人失踪，直接经济损失8451.4亿元。汶川大地震对救灾提出极高要求•指挥部5月13日到达汶川县城命令不能完成•党政官员大量伤亡导致行政指挥系统失灵•通讯中断使指挥部难以及时掌握救灾进度•道路中断使救灾力量难以展开•历史上发生在灾区西部的乾隆末年大小金川之战曾经使清王朝遭受了重大挫折！国家到了一个危难关头！！！另一案例：2008年低温雨雪冰冻灾害2008年1月10日以来在我国发生的极为严重的低温雨雪冰冻灾害，持续时间之长，降温幅度和降水强度之大，覆盖地域之广历史罕见，对经济社会发展产生了严重的影响。灾害发生时段恰逢春运高峰，主要发生地域又是我国交通、电力、煤炭和其它物资运送的重要通道和人口稠密地区，因此灾害造成的损失和影响呈现叠加放大效应，给灾区群众生产生活造成了很多困难。2008年初的雨雪冰冻灾害这次灾害造成我国20个省（区、市）和新疆生产建设兵团不同程度受灾。因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人；农作物受灾面积1.78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直接经济损失1516.5亿元。洪水干旱风暴冰雹沙尘暴台风低温冷冻雪灾地震山体滑坡泥石流总结：中国自然灾害的主要特征发生频率高灾害类型多区域性、季节性强灾害损失严重自然灾害的加重趋势极端性气候现象增多；地震到了一个活跃期；随着国民经济持续高速发展、生产规模扩大和社会财富的积累，灾害损失有日益加重的趋势。频繁发生的巨灾证明：•全球气候变暖决不是危言耸听，由气候变化带来的极端性天气现象已经不断地发生在我们的日常生活中；•据2008年4月25日《参考消息》：环保组织世界自然基金会在24日发表的一份报告中说，北极冰层的融化速度或许会比大部分气候变化研究得出的结论还要快，这可能会加剧21世纪海平面的上升。•同一天，新西兰科学家认为，由于全球气候变暖，新西兰最长的冰川——塔斯曼冰川正以每年超过500米的速度后退。•同一报纸报道：科学家感叹，7万年前，气候的极端恶劣曾使我们人类减少到2000人以至于到险些灭绝的地步。频繁发生的巨灾表明：•中国的救灾工作具有很强的社会性，既要牵涉到方方面面，同时社会各界也极为关注并密切参与；•中国的救灾工作又有很强的政治性，它是国家行政管理的最后一道安全网。历史上，荒政的强弱往往是国力强弱的一项基本标志。二、国家灾害管理的体制性优势国家应急体系建设的进展•按照自然灾害、公共安全、生产安全、公共卫生四大类开展应急体系建设；•全国人大制定了《突发事件应对法》，2007年11月1日起施行；•国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。国家有关部门制定了25件专项预案、80件部门预案，31个省、自治区、直辖市制定了本地区的总体预案，初步形成全国应急预案体系；•县级以上各级政府成立了应急办公室。自然灾害方面：1）组织指挥系统2）国家灾情会商机制与预警系统3）国家自然灾害救助应急预案系统四个级别的应急响应响应级别死亡人口紧急转移倒塌房屋地震等级Ⅰ级：国务院响应200人100万人20万间5级以上出现上述情况Ⅱ级：民政部部长100人80万人15-20万间5级以上出现上述情况Ⅲ级：民政部副部长50-100人30-80万人10-15万间5级以上出现上述情况Ⅳ级：民政部救灾司长30-50人10-30万人1-10万间5级以上出现上述情况，死亡20人旱灾响应标准•四级响应：饮水困难人口占农牧民人口15％，人口达到100万；•三级响应：占农牧民人口20％，人口达到150万；•二级响应：占农牧民人口25％，人口达到150万；•一级响应：占农牧民人口30％，人口达到200万；4）国家自然灾害救助应急响应系统5）军地应急救助协调行动系统6）救灾物资储备与救灾装备系统7）灾害救助的社会动员系统8）全国恢复重建工作管理系统9）冬春困难群众救助管理系统10）国家减灾组织指导系统11）救灾与减灾的科技应用推广系统现代应急管理需要建立工作系统•工作系统类似于体制但又与体制不完全相同，主要是指组织指挥、工作构成和制度规定等；•工作系统是行政管理的有形体现，一项基本行政管理，需要多个工作系统来支撑；•工作系统处于不断的发展过程中，需要因时因势推进工作系统的不断创新。行政管理决不仅仅是开会、讲话、发文件的一般事务工作机制是运行程序•所谓工作机制，就是每天的工作流程与每事的工作程序，这是管理过程中的核心软件；•任何一种管理系统，如果缺乏系统的工作机制，就不可能得到正常的运行；•自然灾害的管理以及各类民生工程，高度透明，高度敏感，全社会关注，需要具有很强的操作性，在每一个具体环节上保证救助的有效性；•建立和完善工作机制，意味着各项具体行政管理工作都需要进行不间断创新。自然灾害风险管理体系建设所经历的转型1.管理目标：从强调减少经济损失转向以人为本；2.管理内容：从事后救济转向全方位救助与减灾、备灾；3.管理机构：从单一职能部门转向系统预案与综合协调；4．管理过程：从封闭性转向全方位透明；5．管理标准：从经验性转向数据化、程序化、项目化；6．管理手段：从传统工作手段到高科技装备的应用。三、国家灾害管理的体制性挑战体制性的缺陷在于：第一是无救灾专项法律第二缺陷是无巨灾预案第三缺陷是无实体性应急救援组织第四缺陷是无跨省区调度机制第五缺陷是无适宜的救灾装备系统第六缺陷是无充足救灾物资储备第七缺陷是无操作性强的地方预案第八缺陷是无技术性救灾评估机制第九缺陷是无模拟应急的指挥培训第十缺陷是无综合性应急工作机制历史性的挑战形势•巨大的灾难•不完善的行政体制目标•必须展开最及时救助•必须有效调动各类救灾要素•必须使救灾水平达到国际一流水平！怎么办？如何调整现行体制与政策？四、应对巨灾的基本政策与体制调整一是迅速建立新的最高领导指挥体制，统筹指挥救灾。指挥部的第一个消息发布二是建立军队与所有紧急救援力量全面投入应急救援的机制。三是建立跨区域跨部门一体性紧急安置灾区群众生活体制。四是启动国际紧急救援参与体制五是紧急启动建设临时住所机制六是制定三个月临时生活救助政策七是确定遗体处理政策与建立抚慰金制度八是制定医疗卫生救助政策和孤儿、孤老、孤残人员救助政策九是农房恢复重建较高标准的制定十是建立一省支援一个重灾县的体制。十一是颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》，系统规范灾后重建工作十二是建立科技力量系统投入机制十三是调整和充实灾害动员机制，广泛发动社会捐赠十四是鼓励志愿者服务，支持社会互助十五是全面开放舆论报道救灾的机制十六是建立全国哀悼日制度。十七是南方低温雨雪冰冻灾害中及时处理有关信息并启动响应十八是南方低温雨雪冰冻灾害中敢于到达极重灾区郴州市组织全国支援五、政府应急体制究竟有多大的改革空间？什么是行政体制的改革空间？•现行的行政体制的改革空间空间在哪里？传统理念认为是编制、机构、资金等。•如果改换一种看问题的角度，就会发现，行政体制改革的空间就在行政人员自身的日常活动中；•如何写文件，如何开会，如何组织各类行政活动，客观上决定了各级行政机关的效益和效率。应急行政管理表现得更为突出一些。第一位就是组织的空间第二是行政理念的空间第三是信息分析技术的空间第四是行政程序和操作规程空间第五是行政标准的空间第六是专家的应用空间第七是社会动员的空间第八是技术与装备的应用空间第九是应急培训和演练的空间第十是行政总结评估的空间六、如何组织应急行政管理的重大转型？一个需要回答的问题•传统行政办法还能够有效地管理现代社会吗？•如果不能，我国社会究竟发生了哪些根本变化而需要应急行政管理的转型呢？哪些不足？怎样调整？•不足之处：缺乏行业组织建设，因而自律机制不容易形成；缺乏系统的安全标准体系建设，可能会因人而异；缺乏专业化的队伍建设，可能会缺乏日常管理机制。•调整建议：各类行业组织建设特别是行业协会建设要尽快进行，使各个系统内部先形成一个整体；各级尽快建立系统的安全标准体系特别是操作性规程并全面普及；建立专业化的安全标准技术人员队伍开展日常性的监督管理。研究国际经验的紧迫性•发达国家怎么管理生产安全与社会安全？需要进行细节性的研究；•需要派出专门人员进行细节考察；•需要派出新闻人员进行生动形象的报道；•最终目的是要实现安全生产的软着陆。谢谢