伊宁县桥西区城市低保资金管理调研报告

-1-1伊宁县桥西区城市低保资金管理调研报告——兼论完善城市社会保障体系的对策无锡商业职业技术学院新疆乡镇管理班课题组前言：城市居民最低生活保障制度（以下简称城市低保制度）是政府为保障城市贫困居民的最低生活水平，按其公布的最低生活保障标准与居民实际收入之差进行差额救助的一种社会救济制度。享受城市低保待遇的居民分为全额享受和差额享受两类。对于无生活来源、无劳动能力、又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受。对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。城市低保制度在实施过程中，也存在一些问题和不足。2012年2月为期20天的实习调查，我们以城市低保资金管理情况为重点，围绕城市低保制度建设和运行情况，在伊宁县桥西区做了一番调查，较为深入地了解了当前城市低保制度运行的基本特点和存在问题。本文将以此为基础，提出进一步加强城市低保资金管理、完善城市低保制度和城市社会保障体系的思路和建议。一、伊宁县桥西区基本概况桥西区是位于伊宁县城吉里格朗河大桥以西城乡结合部上肉孜买提于孜村所在地。辖区居民住户1448户、4480人，由维、汉、哈、回等12个民-2-2族组成。下岗失业人员448人，放心户669户、1622人，基本户365户1442人，重点工作户401户、1404人，重点管控人口12人，流动人口138人。居民巷道16条，楼苑6个，辖区行政事业单位6所，股份制（民营）企业11家，企业单位20家，国有企业事业人员454人，大中专毕业生43人，技校生13人，复转军人2人，新成长劳动力3人，城镇事业人员133人。社区现有党员153名，在职党员109名，社区党支部党员44名，其中离退休党员29名，居民党员10名，流动党员1名（流入），在职党员4名。社区工作人员23名，其中在编干部7名，公益性岗位14名，大学生居官1名，挂职干部1名，社区协警员5名。根据辖区党员居住情况，成立了3个居民居住区党支部，3个楼宇的党支部。县财政每年下拨社区办公经费6万元，取暖费1万元。目前桥西区享受最低生活保障金的人员有204户478人。2011年报大病救助的有3人，临时救助的有5人，安置就业的有21人。二、桥西区城市低保制度运行及资金管理现状申请低保待遇的基本要素：1.持有非农业户口。2.共同生活的家庭成员人均低于当地城市居民最低生活保障标准。3.无生活来源，无劳动能力、无法定赡养人和抚养人的城市居民。持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入和实际生活水平低于当地城市居民最低生活保障标准的，由户主向户籍所在地居-3-3民委员会提出，申请享受最低生活保障待遇。提供以下材料：1.申请书2.户口本、居民身份证3.家庭成员收入证明4.其他相关证明材料。伊宁县在2009年2月和2010年6月对全县城市居民两次调查结果的基础上，对月人均收入低于155元以下的人员进行再次入户走访调查，将确实附合条件的城市困难居民全部纳入城市低保范围。从2009年至今，桥西区享受低保的人员有增有减，保障资金也在动态变化之中，对这些低保户的管理工作同样需实施动态监测制度。下面就我对桥西区连续3年的城市低保发放工作做了以下统计分析：（一）城市低保扩面政策取得一定成效，覆盖水平不断提高，基本实现了“应保尽保、动态管理”。图12009年～2011年桥西区享受城市低保的保障人数对比城市低保覆盖水平不断提高，保障人群构成变化发生。从图1可以看出，从2009年至2011年享受城市低保的保障人数逐渐增加，保障人数呈上升趋势。其中2009年保障人数是456人，2010年的保障人数是506人，2011年的保障人数是512人。从这一点可以看出，政府的低保扩面政策已经取得了一-4-4定的成效，基本实现了“应保尽保、动态管理”。由于各级政府的重视，制度性的资金来源较有保障，为推动“应保尽保”与适度提高保障水平提供了必要的资金支持。低保对象的迅速增加并不表明中国城市贫困人口在迅速增加，它直接说明越来越多已经存在的贫困人口得到了有效的生活保障，换句话说，它是初步实现“应保尽保”的标志。过去之所以保障对象少，是由于大量应该得到基本生活保障的贫困人口没有得到保障，也就是存在“应保未保”问题。其原因主要是：一方面，由于资金不足，各地普遍存在“以钱定人”，人为控制低保人数的做法；另一方面，各地还存在各种土政策，将有劳动能力但无收入来源的人排除在低保之外。（二）城市低保标准和补助水平逐年提高。图22009年～2011年桥西区低保的保障资金对比各地城乡低保标准提高幅度要与经济发展速度、居民收入增长水平基本同步。从2009年至2011年对低保户的保障资金逐年增加，桥西区的低保资金也逐年增加，其中2009年为127万余元，2010年为155.44万元,2011年为-5-5187.44万元。可见政府对城市困难居民投入了大量的财政预算，加大了困难群众的保障力度。图32009年～2011年桥西区低保人均季补贴水平从图3可以了解到从2009年人均季度补贴的402.84元到2011年的539.25元，城市居民的低保水平有了很大程度的提升，保障标准的制定主要依据城市居民的人均收入和人均生活消费水平、上年物价水平、生活消费物价指数、维持当地最低生活水平所必需的费用、需要衔接的其他社会保障标准以及维持吃、穿、住等基本生存所需物品和未成年人义务教育费用等，同时，还考虑当地经济社会发展水平、本地符合最低生活保障条件人数以及财政承受能力等情况。这是随着当前经济发展水平为基础，居民收入增加为前提的动态管理保障性措施，切实体现了完善社会保障体系的最根本最基础的方面。（三）保障对象以下岗、失业、无业的有劳动能力人员（即三类人员为主）为主体。-6-6低保人员的分类标准：一类：无生活来源，无劳动能力，无法定的赡养人（抚养人）的“三无”人员。完全丧失劳动能力的重度残疾人、绝症患者。二类：无劳动能力的老年人（男60周岁，女55周岁），中度残疾人员，长期患有重大疾病的人员，在校生，未成年人。三类：在职、离岗、下岗、失业、无业的有劳动能力的人员。通过调查分析了解到，城市低保人员以以下岗、失业、无业的有劳动能力人员（即三类人员为主）为主，从人员性质分类来看，三无人员占低保人数的6.45%，残疾人员占低保人数的10.11%，重病患者人数不到0.5%，而占绝大多数的为其他人员，即低保人员分类的第三类人群。除“其他”这一类人员外，城市“三无人员和残障人员是基本生活水平低于最低保障标准的主要人群，这与当前因病致贫、因残致贫的社会现实基本吻合。表1.2009年～2011年桥西区城市低保对象分类构成情况从人员年龄结构来看（见表2），16-59岁的享受低保待遇的最多，并且逐年上升，至2011年止比例占到70.70%，其次是十六岁以下人员，2011年年份三无残疾重病其他合计人数比例人数比例人数比例人数比例2009年327.02%4710.31%20.44%37582.24%4562010年295.73%5410.67%20.40%42183.20%5062011年346.64%489.38%30.59%42783.40%512合计956.45%14910.11%70.47%122382.97%1474-7-7所占比例为22.85%，60岁以上老人所占2011年比例仅为6.45%。这说明，目前离城市社会保障“老有所养，少有所依”的目标还有一定差距。年份16岁以下16-59岁60岁以上合计(人)人数比例人数比例人数比例2009年14531.80%28963.38%224.82%4562010年12324.31%35570.16%285.53%5062011年11722.85%36270.70%336.45%512表2.2009年～2011年城市低保对象年龄结构情况（四）伊犁州（伊宁县）县级政府，民政部门出台一系列政策与措施。在全面建立一系列城市低保制度以后，每年都颁布文件办法对城市低保救助工作的加强和完善，新疆民政厅要求各区、市、县等各有关部门结合当地的具体实际情况和实际职能拟定具体的实施操作办法，在政府的协调下，以城乡低保对象为主体的社会救助体系逐步完善。颁发日期文件名称发文机关救助内容2008.8.20《关于规范城市低保工作档案的通知》新民发［2007］94号、《伊宁县城市低保对象定期排查实施方案》〔2008〕15号、《低保对象定期报到制度》、《关于低保对象中三类人员限期保障制度》伊州民政局对低保对象建立档案管理制度，定期排查核实，做到动态管理，确保“应保尽保”的工作有效落实。2009.3.13《关于建立城乡困难群众临时救助制度的通知》（伊州民字）［2009］20号伊宁县民政局、伊宁县财政局凡持有本县常住户口，因病，因灾及其它不可抗拒性因素等原因造成生活暂时困难的城乡困难群众家庭均可申请享受临时救助。2010.10.12《关于印发〈伊犁州直城乡居民文件名称最低生活保障工作规程〉的通知》的通知（伊州民字）［2010］35号伊州民政局对低保户实行限期保障，定期排查，拓加强了低保对象动态管理力度-8-82011.3.20《关于印发〈伊宁县城市居民最低生活保障管理办法〉的通知》、《关于印发〈伊宁县城市居民最低生活保障工作实施方案〉的通知》伊州民政局对保障标准、保障对象、收入测算、申请审批程序、工作日程安排、监督管理等方面提出了明确要求表3.伊犁州直出台低保配套政策性主要文件一览表伊宁县在低保工作逐步走向完善的同时，从细微之处入手，从群众反映的问题方面出发，制定了一些具体实施办法及解决问题的措施，让城市低保对象“应保受保”，使这项巨大的民生工程做的更加出色，确保国家救助金的合理有效利用，同时也是完善社会保障体系的具体体现。以下是（表4)伊宁县政府，民政局针对低保政策实施过程中所出现的问题制定的一些办法措施，让低保工作开展的透明化，人性化（见表4）。办法时间办法主题办法内容2010-8-31伊宁县“四措”确保城镇低保提标扩面扎实推进”充好电“，”摸好底““把好关”，“问好责”2011-7-29伊宁县推行阳光低保为了增加低保对象评选工作的透明度，低保对象公示栏将新一批低保对质象进行公开，由群众进行监督。2011-7-29老干部当起低保工作监督员为了增加城乡低保工作的透明度，伊宁县今年聘请了一批离退休老干部担任低保工作义务监督员，不定期抽查县城各社区及各乡镇场低保工作情况。2011-8-2县地毯式清理“低保懒汉”针对群众反映强烈的“低保养懒汉”的问题，伊宁县在全县范围内开展了地毯式清理“低保懒汉”的工作，对家庭富裕的却仍在吃低保的人员坚决予以清理，并把切实贫困的家庭纳入低保范围。2011-8-8伊宁县聘请行风评议员实现低保发放透明化伊宁县配行风评议员队伍建设，让行风评议员参与低保户的确定，低保金的发放，使民政工作透明化、公开化。-9-92011-9-16伊宁县创新举措强化低保工作监管“易进难出”现象严防“假低保”、“终生保”、“人情保”现象2011-10-6伊宁县十一国庆节乡村低保户住上安居富民房低保户们在今年伊宁县强势推进的富民安居房建设中，在得到补助后建起了一座座漂亮的新房，在十一国庆节喜迁新居。表4.伊宁县政府出台的对低保工作细节的主要实施办法伊宁县政府、民政局不断的出台政策措施，目的就是要解决好城市贫困家庭的生活问题，让他们感受到政府的关心和温暖，也能够把这项巨大的民生工程做的卓有成效，体现社会主义的优越性，让老百姓能够真真切切的感受到政策就在身边，关怀无处不在。桥西区在对低保对象的救助过程中不仅仅是纯粹的每月几百元的低保费，还给他们提供临时救助，享受社会医疗保险补贴等。另外还给部分没有住房或住房条件差的低保户解决了廉租房的安置问题。总体来说，低保工作的实施和发放是比较顺畅的，在救助和保障众多困难居民方面，发挥了重要的作用。三、城市低保管理工作问题分析从伊宁县近几年城市居民社会救济和最低生活保障的覆盖情况及保障人数来看，城市低保取得的成绩十分显著。但是，目前的保障水平，保障标准等与当前的经济发展水平相