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第二章行政法律关系主体ξ2-1行政主体一、行政主体（一）行政主体的概念行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。1．行政主体是享有国家行政权的组织（1）行政主体的决定性条件。（2）行政机关不等于行政主体。（3）包括职权行政主体（行政机关）和授权行政主体（行政机构或其他社会组织）。2．行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织（1）判断是否行政主体的主要标准。（2）内部机构或其他组织虽拥有自己的名称，除非依照法定授权，一般不享有对外名义权。3．行政主体是能独立地承担法律责任的组织（1）判断是否行政主体的关键性条件。（2）主体——行为（行政职权）——责任。无独立责任，则无行政主体。注意：行政主体并非在一切场合都以行政主体的资格出现。（二）行政主体的职权与职责行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现，行政权的优益性是行政主体有效行使行政权的条件和保障，行政职责是行政主体履行法定义务的具体表现。1．行政职权行政主体是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。（1）分类固有职权——以行政主体的设立而产生，并随行政主体的消灭而消灭。主要赋予行政机关。授予职权——来自于法律、法规或有权机关的授权行为。主要授予行政机构、公务组织和其他社会组织。（2）内容行政立法权；行政决策权；行政决定权；行政命令权；行政执行权；行政处罚权；行政强制执行权；行政司法权（调解、仲裁、裁决和复议）2．行政职权的优益性（1）行政优益权的概念行政主体在行使行政职权时，依法享有一定的行政优先权和行政受益权。目标：确保公共利益的实现。职务上的优益条件属于行政优先权；物质上的优益条件属于行政受益权。行政优益权在性质上不属于行政职权。（2）行政优先权法国确立了“公务优先原则”，“推定有效”为其主要内容。美国称行政优先权为“行政特权”，某些特定的行政决定或措施不受一般行政法的管辖，某些担任特殊职务的人员，如行政法官，享有行政豁免权。一般说来，行政优先权是指国家为了保障行政主体有效地行使职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，既行政权与其他社会组织及公民的权利在同一领域或同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。行政优先权的内容主要包括：先行处置权；获得社会协助权；行政行为的推定有效（公定力）。行政优先权的成立要件：A．主体必须是行政主体。B．行政主体必须在行使行政职权、从事公务时。C．必须是为了实现行政目的所必须。D．必须有法律根据。（3）行政受益权行政受益权，是指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件。如财政经费、办公条件、交通工具。3．行政职责有权必有责，违法要追究，侵权要赔偿。（1）行政职责的定义行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。（2）行政职责与行政职权的关系辨证统一、密不可分。权利——义务——职责——行政责任。（3）行政职责的内容必须履行，不得放弃和违反。核心是“依法行政”，包括依法履行职务、遵守权限规定、符合法定目的和遵守法定程序。4．行政权限是指法律规定的行政主体行使职权所不可逾越的范围或界限。换言之，行政权限就是行政职权的限度。越权无效。纵向行政权限——上下级。横向行政权限——无隶属关系的行政主体之间权力行使范围的划分。又可分为区域管辖权限和公务管辖权限。（三）行政主体与其他相关概念1．行政主体与行政机关。行政主体不等于行政机关，除行政机关外，法律、法规授权的组织也可成为行政主体。2．行政主体与公务员。行政主体与公务员联系紧密，不可分割。尽管行政活动是由公务员代表行政主体具体实施的，但公务员并不是行政主体。（四）确立行政主体概念的意义1．依法行政的需要2．确定行政行为效力的需要3．确定行政诉讼被告的需要4．保证行政管理活动连续性、统一性的需要二、行政相对人参加行政法律关系，享有行政法上的权利和义务的组织或个人。是现代行政法学的一个重要领域。本书第五节专节论述。ξ2-2国家行政机关一、国家行政机关的概念、性质和特征（一）概念即狭义上的人民政府。1．设立法定。2．依法享有并运用行政权。3．负责行政事务及社会公共事务。4．国家机关。（二）性质•从属于国家权力机关，行使国家行政权的国家机关。•（三）特征•1．高度政治性和权威性。•（1）高度政治性。阶级性是政治性的集中体现。充分尊重并严格遵守宪法和法律是政治性的突出表现。（2）执行性和法律从属性。（3）相对独立性。组织系统独立和依法行使职权的独立。（4）适应性和灵活性。职能广泛。拥有广泛的自由裁量权和能创造性的执行法律。（5）具有统一性和层级性。金字塔型。（6）社会性、专业性和服务性。社会公共事务；为人民服务。二、国家行政机关与相关概念的区别行政组织：一切行政机关与行政机构的综合体。不是行政主体。国家行政机关：各级政府及其他具有法人资格、能以自己的名义行使行政权并承担法律责任的行政单位。行政机构：国家行政机关的内部单位，为国家行政机关服务，无名无责。除非授权，不是行政主体。三、具有行政主体的中央国家行政机关四、国家行政机关类型及理论思考（一）外部行政机关和内部行政机关标准：有无对外管理权限。理论思考：“内部行政机关”实质不存在，只能说行政机关具有对内管理和对外管理的双重职能。（二）一般权限行政机关和专门权限行政机关一般权限行政机关：各级政府。职权由宪法和有关基本法规定。行政活动具有全面性和综合性。专门权限行政机关：各部委和地方政府的职能部门。受一般权限行政机关领导。职权由法律和行政法规规定。行政活动具有局部性和专门性。（三）决策机关、执行机关、监督机关决策机关：各级政府。执行机关：具有相对性。监督机关：审计署、监察部。注意：辅助机关和咨询机关提法不准确，应称为辅助机构和咨询机构（四）职权行政机关和授权行政机关ξ2-3被授权的组织与受委托的组织和个人一、行政授权和行政委托（一）概念1．行政授权（1）广义的概念。法律、法规、规章直接规定或者法律、法规规定由特定的行政主体通过法定方式，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为。（2）狭义的概念。法律、法规直接规定将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法律行为。2．行政委托是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或者个人的法律行为。见下表。比较项目行政授权行政委托依据宽严程度不同必须有法律、法规、规章的明文授权规定。税收、许可须有明确规定；物价、卫生、治安不违背法律精神和法律目的即可。行为方式不同法定的方式（直接规定或者法律、法规规定由特定的行政主体通过法定方式）委托决定法律后果不同取得行政主体资格或扩大行政职权范围不能取得行政主体资格行为对象不同主要是行政机关之外的组织（行政机构或行政组织系统之外的组织行政主体、其他社会组织、或法定的个人二、授权行政主体的具体形态（一）行政机构1．概念及地位。行政机关的内部机构，原则上不是行政主体。但可依法律、法规的授权，或者接受行政机关的依法授权，成为行政主体。★★★注意：行政机构依授权取得行政主体资格后，不具有一般法人资格和地位。2．具体形态(1)专门行政机构。【示例】专利复审委员会、商标评审委员会。(2)一般内部机构。政府及其职能部门的内部机构。主要是后者。【示例】交警队、消防队。(3)派出行政机构。【示例】审计署办事处、公安派出所、工商所、税务所。★★★注意新法变化：第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。(二)其他社会组织1．原因：参与式民主；社会自治；行政权力社会化。2．性质具有一般法律主体——法人资格。3．类型(1)行政性公司。【示例】物资、煤炭统配、烟草、自来水公司。(2)事业单位。【示例】高等学校、卫生防疫站。(3)企业。【示例】外轮供应公司(一定的商品价格管理权)；管道企业(行政奖励权)。(4)社会团体、群众组织、其他社会组织。【示例】3社2委作、律协。三、接受委托的组织和个人1．其他社会组织的多重身份(1)行政相对人。(2)被委托组织。(3)被授权组织。2．▲▲▲讨论：个人能否成为行政主体。标准：行政主体3要素。结论：个人不能成为行政主体。理由：不具备名义和责任要素。【示例】列车员是卫生监督员，可罚5角钱。1985.9.2.爱委会、铁道部3禁规定。ξ2-4公务员一、公务员的概念和范围(一)西方的公务员的概念和范围大致分为政务类公务员和事务类公务员。如英国公务员(civilservantorcivilservice)专指经考试录用的文职人员；美国的政府雇员(governmentemployee)：职类公务员(classifiedservice)和非职类公务员(nonclassifiedservice)；法国的适用公务员法的公务员和不适用公务员法的公务员；德国、日本的一般职公务员和特别职公务员。(二)我国的公务员的概念和范围1．历史沿革(1)13大提政务类公务员和事务类公务员的改革设想。(2)政务类公务员和事务类公务员的改革设想不符合中国国情。理由：均需与党保持高度一致；干部转任和交流具有经常性。(3)1993年的《国家公务员的暂行条例》。正式确立公务员制度。(4)2005年《中华人民共和国公务员法》。条文增加19条(88→107)，制度有发展和突破，层次提升。2．我国的公务员的概念和范围(1)概念依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作的人员。（2）范围政党系统公务员；权力机关系统公务员；政协系统公务员；司法系统公务员；具有公共事业管理职能的事业单位系统公务员。注意：军人、教师不属于公务员。二、公务员法律关系(含义、内容、发生、变更、消灭、权利、义务)重要理论与制度介绍。(一)公务员与国家(行政机关)、公务员与相对人的关系1．国家与公务员——公务员法律关系。2．公务员与相对人——外部行政法律关系。(二)特别权力关系理论(三)公务员法律关系的发生1．非领导职务(非政府组成人员)的公务员的产生方式(1)考任。(2)聘任。2．领导职务(政府组成人员)的公务员的产生方式(1)选任。(2)委任。(3)调任。(四)公务员的服从义务和拒绝权利第十二条公务员应当履行下列义务：（五）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；讨论：公务员有无拒绝执行错误决定和命令的权利。第五十四条公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。(五)领导职务公务员的引咎辞职制度1．自愿辞职。(个人或其他原因)2．引咎辞职。(工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响，或者对重大事故负有领导责任)。3．责令辞职制度。(应当引咎辞职或者其他原因不再适合担任领导现任职务)（五）公务员责任的救济途径1．申诉。(不服人事处理)（1）复核+申诉。自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉。(2)直接申诉。可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。(3)再申诉。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。(4)复核和申诉处理期限。原处理机关应当自接到复核申请书后的三十日内作出复核决定。受理公务员申诉的机关应当自受理之日起六十日内作出处理决定；案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过三十日。复核、申诉期间不停止人事处理的执行。(5)申诉事项。（一）处分；（二）辞退或者取消录用；（三）降职；（四）定期考核定为不称职；（