从二次世界大战结束到二十世纪六十年代，西欧和美国的经济和社会

世界银行政策分析和建议项目中国：解决水资源短缺背景文章系列欧洲和美国水资源管理的经验：从部门向综合管理模式的转变∗摘要从二次世界大战结束到二十世纪六十年代，西欧和美国的经济和社会发展迅速，但也为此付出了环境质量严重恶化的代价。由于城市化发展、工业和现代农业生产、防洪和发电设施的修建、公共投资失当等原因，加上管理部门反应迟缓，水资源稀缺和水质下降成为最紧迫的环境问题之一，威胁到各国的经济发展和公众健康。面对水资源日益稀缺的巨大压力，在过去10至15年里，欧美诸国以及其他一些工业化国家努力寻求解决办法。其中，最引人注目的一个方面就是水资源管理模式的转变。欧盟于2000年颁布了《水资源管理框架指导方针》，为各成员国的水资源管理规定了共同的方法、目标、原则和基本措施，对各国以流域为单位制定管理规划提出了具体要求。从本质上看，目前欧洲的水资源管理机构有三种模式。其中，英国、法国和德国的管理系统都具有综合性特点。在英国，环境署是中央政府负责水资源管理的最主要机构，其职责涵盖与水资源相关的众多方面：防洪、水质保护、特定受控行业的废水减排、渔业和航运等。其宽泛的职权范围为水资源的综合管理提供了有利条件。除国家级的管理机构之外，环境署还设有区域和地区办公室，环境署的八个区域办公室对应于英格兰与威尔士境内的八个大河流域；在法国，环境部作为国家级的水资源管理行政机构，主要负责水质保护，水环境与河流系统的保护、管理和改善，就政府对相关行业的干预行为进行协调和规划；全国水资源委员会在全国水资源政策的制定以及法律和规制文本的起草中发挥着举足轻重的作用，法国的六大流域，每个都有一个流域管理委员会和水资源管理局，二者都参与水资源开发和管理总体规划的起草，都受环境部监督；在德国，联邦政府负责制定有关水资源管理框架的总体规定，各州必须通过地方立法将这些联邦政府制定的总本文为世界银行中国水战略研究项目“解决中国水稀缺问题：从研究到行动”的国际经验系列报告之一。由中国国家行政学院王满船教授根据曹业始博士为世界银行完成的英文报告（EvolutionofIntegratedApproachestoWaterResourceManagementinEuropeandtheUnitedStates:SomeLessonsfromExperience）编写。有关世界银行中国水战略研究项目的信息和其它报告，请与世界银行谢剑博士联系，电邮：[e-mail]传真：202-522-1666；或访问项目网站。世界银行政策分析和建议项目2体性法律转化为州法律，也可自行制定补充性的规章，联邦环境、自然保护和核安全部是联邦政府主管环境和水资源问题的最高权力机构，负责处理与水资源管理相关的基本问题以及跨地区合作，水资源管理规制的实施由各州和市政府负责。在美国，根据宪法，联邦政府负责制定水资源管理的总体政策和规章，由州负责实施。负责水资源管理的联邦政府机构有环境保护署、陆军工程兵团、美国地质调查局、鱼类和野生动植物管理局、水土保持局、国家海洋与大气管理局、联邦能源监管委员会等机构；各州政府对于其辖区内的水和水权分配、水交易、水质保护等问题拥有大部分的权力，并建立了相当健全的州级水资源管理机构；为了解决跨州的水资源管理问题，美国建立了一些基于流域的水资源管理委员会。美国在水资源管理方面制定了很多法律法规和政策，包括《清洁水法》、《安全饮用水法》、《濒危物种法》等法律以及日最大负荷总量限制、水质管理规划、非点源控制计划等一系列重要的政策措施。在过去十几年里，欧洲和美国在水资源管理中越来越多地采用经济手段，主要有：（1）水权及水权交易，具体包括水权分配、水交易和水质交易，这种手段美国采用比较多，但各州的做法彼此有很大差异；（2）取水费（税），多数欧洲国家都对抽取地表水和地下水收费（税）；（3）价格和税收，欧洲诸国和美国普遍将价格和税收作为环境管理的政策手段，广泛应用于水污染控制、生活用水供给、工业用水供给、污水处理、农业用水等多个方面；（4）私人投资，多数国家的做法是，公共部门保留供水和污水处理系统的所有权，而让私营部门参与一些服务的经营管理，同时，各国政府对水务服务提供补贴。由于水资源管理涉及不同的层面和部门，涉及多方利益，因此，最近几年，欧洲和美国分别出台了相应的政策，促进公众参与水资源管理。在欧洲制定的一系列政策措施中，《奥尔胡斯协定》和《关于公众获得环境信息的指导方针》这两份政策文件最有影响；美国环保署早在1979年就颁布了专门法规，并于2003年制定了《公众参与政策》，就促进公众参与提出了具体要求。面临水资源管理的巨大压力，欧洲和美国从不同层面积极寻求因应之策。实践表明，这些措施在改善水资源管理方面取得了一些成效，但同时也带来了一些新的挑战和问题。欧洲和美国水资源管理方面的经验，可以为其他国家改善水资源管理提供有益的启示。特别是，它们采用的基于流域的综合管理模式，值得包括中国在内的其他国家借鉴。当然，这种管理模式是与特定的行政管理体制相联系的，因此，中国必须根据本国的行政管理体制现状及其未来改革趋势，建立行之有效的水资源综合管理模式。一、压力与变革在过去半个多世纪的时间里，长期的工业化进程和经济发展给西欧诸国和美国带来了中国：解决水资源短缺背景文章系列3许多环境问题，水资源越来越稀缺便是其中之一。为解决这一日益严峻的问题，这些国家采取了多种措施，特别是从上个世纪末开始，对其水资源管理模式进行了重大变革。（一）压力：水资源日益稀缺从二次世界大战结束到二十世纪六十年代，西欧和美国在经济和社会发展方面取得了长足进步，但也为这种进步付出了昂贵的代价，那便是环境质量的迅速恶化。水资源管理成为最紧迫的环境问题之一，因为水的稀缺和水质下降威胁到经济发展和公众健康。造成水资源问题的主要原因包括：城市化：城市规模的扩张和城市人口的增长一方面要求供水量相应增加，另一方面也导致排放到水资源体系中的废水增加。工业化：工业发展导致更多的化学物质最终汇入地表水、地下水和海洋，其中很多是有毒和不可生物分解的物质；空气污染物也造成了水质的恶化。现代农业生产：为了提高农业的产量，人们使用的化肥和农药越来越多，其中相当一部分进入了河流、湖泊、水库和土壤，造成了富营养化和地下水污染；土壤侵蚀造成了下游沉淀；牲畜成为水质恶化的一个原因；农业灌溉用水的提取影响到河水的流动和水环境的保护。不适当的经济活动直接造成水质的恶化，并威胁到水资源供给的安全。例如：自二十世纪五十年代到七十年代，莱茵河这一为邻近国家提供饮用水源的西欧最大河流被工业、农业等生产活动严重污染，被人们戏称为“欧洲的下水道”。一些河段的鱼种灭绝了，与水相关的灾难性事件频繁发生。美国在二十世纪八十年代也出现了类似的情况。洪水控制和发电：为了控制洪水和发电，各国修建了越来越多的大坝和水库，破坏了河流系统的自净能力，影响了鱼类和其他野生动物的生存环境，并进而造成生态灾难。工程基础设施建设：为满足各种用水需求，这些国家采用了很多工程技术手段。随着水资源的开采和废水排放量的不断增加，水资源体系变得越来越脆弱。水资源免费开采和水服务价格过低更加速了这一趋势。投资：一方面，各国在废水收集和处理方面投入了巨额资金，但有时候并不能产生预期的效果；另一方面，实施更严格的标准和更新老化的基础设施所需要的资金越来越短缺。此外，非点源污染在总体污染中占了很大比重，但很难治理。管理机构和行政部门在面对各种挑战时反应迟缓。之所以如此，在很多情况下，一个重要原因在于这些部门对出现水问题的流域没有管辖权。因此，它们在管理时往往是各自为政，造成各管理机构之间、上下游之间相互冲突，从而导致供水量减少、质量下降。这些人类活动和管理措施使河水流量减少、地下水位下降、海水倒灌。清洁水源的短缺不仅威胁经济的增长，而且最终威胁到人类活动的方方面面。世界银行政策分析和建议项目4（二）变革：管理模式的转变到了上个世纪末，包括欧美国家在内的整个世界都面临越来越多、越来越严峻的水资源问题。为此，很多国家政府和一些国际组织都在努力寻求解决办法。在此背景下，根据1992年在巴西里约热内卢召开的联合国可持续发展首脑会议和都伯林国际水资源与环境会议所倡导的新政策和观点，在吸取多年教训的基础上，欧美诸国以及其他一些工业化国家开始转变其水资源管理模式。这种转变表现为以下几个方面：从部门分割转向综合的水资源管理。传统上，与水资源相关的部门各自完全独立运行，并常常因利用有限的共享水源而发生利益冲突。与这种部门分割管理不同，综合的水资源管理规划对供水、污染控制、农业、水电、防洪和航运等统筹考虑，其主要目的是通过机会成本分析或者水资源用途的最大价值分析来确定水的成本，从而改善对日益紧缺的水资源的配置。例如：从1995年中期开始，欧洲委员会进行了一系列咨询活动，并于2000年制定了《水资源管理框架指导方针》（TheWaterFrameworkDirective），提出了“基于流域管理的水资源政策”。这是欧盟水资源管理政策的一个新的里程碑，为欧盟成员国提出了一种综合管理模式。美国也出现了类似的变化，这体现在《清洁水法》（TheCleanWaterAct）这一有关水资源质量的重要框架性法律中。该法改变了美国原有的从项目到项目、污染源到污染源、污染物到污染物的管理模式，转而采用更为整体性的、基于流域的管理战略。这种管理模式强调以流域为基础保护健康的水系、恢复被破坏的水系。制定新规制和制度框架。综合管理要求水资源的规划和管理必须以流域为基础。为了采用这种新的管理政策和方法，欧洲诸国和美国先后制定和颁布了包括规章、标准和指导原则在内的新规制框架。重视非点源污染控制。在欧洲和美国，尽管污水溢流和雨水污染问题仍未得到解决，但点源污染已经在很大程度上得到了控制。如今像农业灌溉用水等更难控制的非点源污染已经成为造成水污染的罪魁祸首。因此，这些国家更加重视非点源污染的控制。采用市场手段进行需求管理。传统上，水资源管理主要指为满足不断增长的用水需求而进行开发建设和拓展供水渠道。这种纯粹采用工程手段进行的水资源管理导致了水资源的浪费和低效。近年来，欧洲和美国越来越多地实施侧重于水资源高效利用和保护的需求管理，所采用的管理政策手段包括定价、收税、水权保障和转让以及允许私营部门参与水资源管理。鼓励公众和利益相关者参与。公众参与和咨询被视为促使政府和污染者履行其职责的关键。近年来，欧美国家正在越来越多地采用相应的法律和制度手段，以保障利益相关者能够参与水资源政策和投资项目的规划和实施。上述动向表明，欧洲诸国和美国在很大程度上已经告别了传统的管理模式。二、流域管理中国：解决水资源短缺背景文章系列5水资源管理最为重要的制度问题是如何在统筹考虑农业、工业、市政用水供给，发电，防洪，航运和废水处理等各种不同需求的基础上促进水资源更加高效和公平的分配。由于涉及多个不同行业和部门，加上一些外部性因素，如上游和下游的用水单位分属不同的地区或行政区，水资源管理十分复杂。即便有关各方能够从整个社会的角度找到最高效的水资源分配方案，也可能出现分配公平性问题。水资源管理问题涉及三个关键因素：水量水质和土地规划，其核心是如何在各种行业利益之间达成平衡并实现水资源的持续利用。综合的水资源管理或者说流域管理是解决这一问题的一种新的管理模式。因此，欧洲和美国实施了很多制度、法律和规制措施，以便促进跨行政辖区的综合水资源管理。（一）欧洲欧盟于2000年颁布了《水资源管理框架指导方针》，代表着欧盟在环境保护措施和行政管理体制两方面开始进行根本性的政策和立法改革。该《指导方针》不仅要求各成员国和候选国必须实施综合性的流域规划和管理，而且将水资源的可持续利用与一系列环境目标结合起来，包括：（1）将水资源保护的范围扩大到所有水体、地表水和地下水；（2）所有水体在规定期限内达到“良好”；（3）以流域为基础实施水资源管理；（4）点源和非点源兼治；（5）确定适当的水价；（6）更多