第八章通信业管制

第八章通信业管制管制与竞争的关系、政府管制定位、管制的必要性管制的实现方式管制机构管制的趋势**非对称管制**管制的主要内容**管制与竞争的关系管制的概念：由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供求决策的一般规则或特殊行为。管制的原因：市场失灵：市场均衡状态偏离帕雷托最优信息的非对称旧车市场模型（Lemonsmodel)外部性问题市场势力：配置无效率与生产无效率。。。竞争是否可以替代管制？20世纪的最后10年中，电信产业在全球范围内发生了巨大的变化。大量的国营电信运营公司被私有化，鼓励竞争和放松电信管制的浪潮席卷全球，许多国家都将以市场为导向的思路引入到电信业务。但是世界各国的电信监管机构的数量也迅速增加。（见下页图）。电信管制机构数量的变化邮政业管制的必要性（1）保证公民通信权利得以实现；（2）满足公民用邮安全和隐私性；（3）自然垄断行业高额沉淀成本；（4）普遍服务的要求。古代官办邮驿，专司传递官府公文，为军事政权服务。政府管制（政府规制）governmentalregulation的定位国有资产的保值增值兼顾国家、企业、消费者三者关系，实现社会福利最大化调节运营商与运营商之间、运营商与用户之间的关系保护消费者利益。。。。。。究竟哪个是对的？政府管制的定位•u--消费者效用；p---产品价格；cs---消费者剩余cs=u-p•M个消费者；每个购买N种产品；每种产品购买L件。•U--总效用；P--总支出；CS--消费者剩余总和；则有：其中，政府管制的定位•c—单位产品成本；p—单位产品价格；π—单位产品利润；π＝p-c•m个企业；每个提供n种产品；每种产品销售l件。•P—总收入；C—总成本；Π—总利润，则有其中，政府管制的定位•由以上两式可得：U-C=CS+Π•左：生产力水平右：社会福利•说明国家、企业、消费者利益不一致•生产力水平（U–C）一定情况下，企业利益（Π）与消费者利益（CS）在社会福利的分配上是矛盾的•Π＝(U–C)-CS•企业增加利润的两种方法：提高生产力；减少CS。•P是分配社会福利的关键•政府管制的定位:维护消费者利益实行通信业管制的必要性公平公正的需要全程全网的需要国家主权和信息安全的需要国际间网间互联和网间结算的需要世界通行的做法通信管制的内容•市场准入管制•互联互通管制•普遍服务管制•资费管制•通信业资源管制•服务质量管制•技术标准与设备准入管制•…….通信管制的实现方式宏观手段微观手段法律手段市场手段经济手段许可证申报制政令命令合同临时措施电信管制趋势独立的电信管制机构加速出现被管制重点对象是主导运营商被管制重点业务是基本电信业务内外有别电信越发展，普遍服务越受重视对电信网络设备管理越来越淡化行业协会和民间组织积极参与行业管理独立的电信管制机构独立的电信管制机构WTO：“机构与基础电信服务的任何提供者分离,且不对其负责。管理者使用的决定和程序对于所有市场参与者应是公正的”“与基础电信服务的任何提供者分离，没有任何的资本投入关系”（国有）“不对其负责”，不是行业管理者“管理者使用的决定和程序对于所有市场参与者应是公正的”；（难度大，管制俘获理论）管制俘获理论从政府管制的利益导向着手，分析评判各种利益集团对管制政策形成的作用和导向的影响，并试图从总体上揭示政府管制的政策的局限性。该理论循着这样一种思路，对市场经济条件下政府管制可能存在的弊端进行了分析。该理论的重要结论是：受管制企业为寻求垄断，而采取各种行为，在政府管制高层面上所产生的效用。与假定政府管制当局致力于追求社会公共利益目标的理论相反，政府管制实际上是为了满足产业对管制的需要而产生的，即所谓的立法者为产业所俘获；而管制当局最终会被产业所控制，即所谓的执法者为产业所俘获（Stigler,1971;Peltzmanm,1976）。在当前，管制俘获理论已经成为对政府管制最具挑战性的诘难。独立的电信管制机构1.管制机构的权力来自于法律的明确规定;2.管制机构拥有一定程度的立法权、司法权和行政权;3.管制机构的领导通过得到立法机构同意后由政府首脑(总统或总理)任命;4.管制机构的决策者是由固定任期的委员组成的委员会,而不是由单个人;5.管制机构不负责行业发展目标;6.管制机构有独立的人事任免权;7.除非经过司法程序,否则任何人或机构不能推翻管制机构的决策;8.管制机构有稳定独立的经费来源;9.管制机构由专业人员组成;10.管制机构外部监督的建立。独立的电信管制机构在上世纪90年代初，全球独立管制机构仅有13个，2000年增加到104个，到2003年已经达到了148个。2006年，各大洲独立管制机构分布在美洲、欧洲、非洲、亚太的比例分别是89%、85%、83%和56%。独立管制机构的方式是：财务独立、运作有效、管制内容演进，与民营化和竞争相配合。财政独立意味着管制机构依靠自身而不是他人包括政府提供资金。关于这一点，2001年全球独立管制机构的财政来源结构是一个最好的说明。其中许可证费、频率费、号码费、拍卖费分别为26%、23%、10%和4%，共计所占比例为63%，占来源的主要构成。政府和其它来源各占剩余37%的17%和20%。要保证运作有效，要有独立可靠的筹资来源，一要保证资金收取机制的客观、透明；二要与运营商完全脱钩；三要建立对员工的激励机制，防止腐败的滋生；四要重视人力资源的开发。在管制内涵上，随着电信发展，重点各有不同。80年代初，价格控制和对特定部门的管制至关重要。随着竞争发展和价格下降，互联互通、号码管制的重要性提升，今天消费者和竞争政策越来越重要了。我国的电信管制1998年以前：政企合一，邮电部是运动员与裁判员于一身；1998年7月：信产部：政企分开的标志1.对电信行业(包括广播电视行业)进行行业管理;2.对公共通信资源进行分配与管理;3.对电信市场及服务质量进行监管;4.保证普遍服务;5.制定互联互通办法和结算标准并监督执行;6.制定电信服务资费政策;7.研究制定国民经济信息化发展规划;8拟定法律法规和行政规章,行政执法和执法监督。独立于企业与独立于政府（未完成）电信管制与反垄断管制电信监管和反垄断管制都是政府对市场行为的干预和规制活动,电信监管和反垄断管制都是政府对市场行为的干预和规制活动,两者既存在一定的区别,同时又存在一定的重合和交叉：手段的多与少；事前与事后；技术专业知识的多少；目前,欧盟、美国等发达国家和地区的通行做法是,如果特定的电信市场已经实现了有效竞争,则其不需要接受来自行业监管机构的事前管制,而是适用于一般的反垄断法管制。一个总体的趋势是,随着竞争市场的日渐成熟,电信监管逐步退出,让位于一般性的反垄断管制。电信管制与反垄断管制2011年11月，发改委接到举报调查了联通电信涉嫌宽带垄断，当时发改委要求电信和联通进行整改。今年3月，两家公司承诺下调上网费用，其中中国电信承诺，五年内公众用户上网单位带宽价格下降35%左右。国家发改委价格监督检查与反垄断局有关负责人日前透露，我国反价格垄断工作力度不断加大，国家发改委未来将重点关注航空、日化、汽车、电信、医药、家电等六大行业的价格垄断行为。电信业的非对称管制非对称管制(asymmetricalregulation)：政府管制部门对处于不同市场条件下的通信经营者予以区别对待，制定有利于新通信经营者的倾斜政策和法规。实施非对称管制的原因：不平等的初始条件；防止反竞争行为的可能性；有利于促进通信技术进步。总趋势是解除非对称管制，逐步由市场决定非对称管制中三大运营商的态度、非对称双向进入中的广电的态度非对称管制的措施资费管制：价格上限、价格下限、变动比率分业务独立核算主导运营商的业务分账，防止交叉补贴不对称网间结算因为新进入者不能对主导企业产生吸引力所以网间结算不能依靠市场定价要由管制机构强行进入普遍服务普遍服务、税按收入、利润、占用率确定及主导者多承担。。。我国近期的非对称管制的措施1资源共建共享基站新移动：35万；新联通：15万；新电信8.5万工信部（08-09）四项具体要求是：已有铁塔、杆路必须共享；新建铁塔、杆路必须共建；其他基站设施和传输线路具备条件的应共建共享；禁止租用第三方设施时签订排他性协议。2008年底至2009年年初，中国电信、中国移动、中国联通三家公司的集团公司及部分地区分公司都签订了《电信基础设施共建共享合作协议》。全国数地共建共享引入第三方：中通服负责实施完工截至目前，共建共享的阶段性成果仅限于无线网方面，而驻地网一直被垄断，共建共享遭受重重困难。如目前上海已建成小区的宽带9成以上都属于上海电信，其他运营商很难与其实现共享。问题：施工时成本如何分摊，建成后用户如何分配？成本均摊但是用户不均，那是不是存在这家为那家做嫁衣的问题？资金实力不雄厚的运营商不见得愿意”。我国近期的非对称管制的措施2三网融合不平衡的双向进入非对称国务院印发《三网融合试点工作有关问题通知》2010年7月1日，国务院办公厅公布了第一批三网融合试点地区（城市）（以下统称试点地区）名单，三网融合试点工作正式启动。为了指导和推进三网融合第一阶段试点工作有序开展，国务院三网融合工作协调小组办公室于2010年7月20日向三网融合试点地区（城市）所在省（市）人民政府办公厅印发了《关于三网融合试点工作有关问题的通知》。三网融合不平衡的双向进入非对称在最受关注的电信与广电业务双向进入方面，三网融合试点方案体现出了明显的非对称性：电信在业务进入范围上没有大的突破，能进入的领域基本没有超出目前上海等地的试验范围，并不能改变目前依靠广电、并与广电合作开展视频业务的格局；而广电想要进入的业务领域基本都被允许，尽管国际互联网出口广电未能得到，但这与广电系统自己的全国性运营主体尚未成立有关系。双向进入业务的这种非对称性，在一定程度上可以说意味着广电运营商可以成为电信运营商，而电信运营商却无法成为电视运营商。其次，试点方案对集成播控平台的建设管理和分业监管等进行了突出和强调，规定每个试点地区只允许一家电信企业开展IPTV传输，对试点地域范围也进行了限制，这将更有利于广电实施非对称监管。另外，试点方案进一步明确了国家级有线电视网络公司的组建事宜，要求由广电总局牵头，会同中央宣传部、发改委、财政部等抓紧制定组建方案。同时，首次将未来的国家级有线电视网络公司定性为大型国有文化企业，要求注重社会效益，确保网络信息安全和文化安全，要实现全程全网、可管可控，增强服务能力，努力提供安全优质的广播电视节目和信息服务。在政策扶持和组建方式上，将采取包括国家投入资本金在内的多种扶持政策，同时充分发挥市场机制的作用，具体采用由国家投入资本金，并吸收中央、地方广电机构出资，采取资产重组、股份制改造、增资扩股等方式整合省级有线电视网络公司，共同组建国家级有线电视网络公司。应该说，试点方案在双向进入业务方面体现出的非对称性是广电和电信双方相互妥协，以及广电总局利用了多方资源并相对强势的结果。我国近期的非对称管制的措施在这些携转用户中有50%表示愿意转向移动，24%转向电信，11%转向联通，15%没有考虑清楚。可见，现阶段，中国移动对于用户的吸引力仍相对较大。3携号转网工信部（08-09）向天津、深圳两地管局和当地运营商下达了关于“号码可携带”的相关文件，要求此两地管局从地市公司开始部署，10月份正式试行该政策，要求除TD专属号段157外，其他号段的用户均可实现跨网(公司)的携号转网。或只容许大的转出2010年5月天津和海南两个试点（网上调查结果725个样本）预测单、双向携转带来的变化基于本次调查的结果，研究小组通过调查样本的转移概率矩阵，以工信部公布的2009年年底三大运营商的移动用户数为基数，利用马尔可夫模型分别量化预测了实施单向、双向携号转网3个月后存量市场的市场份额变化，得到一些有参考和借鉴意义的数据，如图携号转网•市场份额管制