依法行政和矿山环境

依法行政和矿山环境保护法制建设国土资源部咨询研究中心朱耀琪依法行政和矿山环境保护法制建设一、国土资源的法律、法规体系二、如何依法行政三、合理划分矿山环境保护监督管理权限四、矿山环境保护法制建设的进程五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据六、制定矿山环境保护管理法规的指导原则七、《矿山环境保护管理条例》应包括的内容八、急需在修改《矿产资源法》时需加以增补矿山环境保护的法律条文及其说明推行依法行政是搞好国土资源管理的关键，而加强国土资源法制建设，以法律手段推进资源管理方式和利用方式的根本性转变，建立适合社会主义市场经济要求的有机统一体的，具有中国特色的国土资源法律体系，是全面推进依法行政的前提和基础。一、国土资源的法律、法规体系•国土资源法律体系是指在我国目前和今后的一定时期内，由现行的和拟将制定的有关国土资源开发、利用、保护的法律、行政法规、地方性法规和规章所组成的，具有内在联系的，用来科学地、系统地规范和调整国土资源保护和合理利用，所产生的各种社会关系和行为规范的有机统一体。国土资源法律、法规体系是一个历史的范畴，是一个动态的结构，它随着社会和经济的发展而变化。一、国土资源的法律、法规体系•我国现行的国土资源法按效力可以分为四个层次：•一是宪法，作为我国的根本大法，在我国法律、法规体系中处于主导的、中心的地位，国土资源的各种立法都要受宪法的指导，并按宪法的精神和原则立法，不得和宪法相抵触。•二是国土资源单行法律，如矿产资源法、海洋法、水资源法、森林法、草原法、防沙治沙法、环境保护法、自然保护区法等，对不同种类的国土资源的具体管理制度、开发利用及治理保护制度做了规定，是我国国土资源进行法制管理的主要依据。一、国土资源的法律、法规体系•三是国土资源法规，包括两部分：一是行政法规，是由颁布的有关国土资源法律实施细则以及国土资源行政管理过程中一些具体问题的规范性文件；二是地方法规，即由省、自治区、直辖市，省级政府所在地的市，和经国务院批准的较大城市的人民代表大会及其常务委员会，结合所在区域的实际情况制定的国土资源地方性法规。•四是国土资源规章，包括部门规章和地方规章，部门规章即是由国务院有关国土资源管理的各部、委、局，根据法律、法规在各自的权限范围内发布的有关国土资源管理的命令、决定，用于规范国土资源管理部门日常活动中的具体行政行为；地方规章是指由省、自治区、直辖市，省级政府所在地的市，和经国务院批准的较大城市的人民政府制定的国土资源规范性文件，但地方规章不得与部门规章相冲突。一、国土资源的法律、法规体系•除上述内容外，从完善的国土资源法律体系讲，还应包括具有法律效力的其他规范性文件，如立法解释、司法解释、行政解释等文件。二、如何依法行政•1、依法行政的基本概念•行政权必须受法律的约束，必须在法律允许的范围内进行，并承担相应的法律责任。而法律必须体现社会公正要求，代表全体国民的意志。•我国依法行政中的“法”，系指现行的宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单项法规。但从法律要素上看，依法行政中的“法”，还应包括法律原则、法律目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值，如果仅停留在法律条文的机械理解和运用上，是不利于依法行政的。二、如何依法行政••依法行政中的“行政”与“法”的关系是法优先、优位于行政，法对行政的控制是一种积极保护与消极防范的统一，无法律即无行政；行政离不开法，行政必须有法，行政必须服从于法，必须根据法的合理性来制约行政的随意性。二、如何依法行政•2、国土资源依法行政的主要内容•①完善国土资源配套法规和规章制度；•②建立国土资源管理的行政程序；•③健全行政执法体制，包括理顺现行的行政执法体制、建立完善的监督机制、增加行政执法的透明度、建立一支高素质的行政执法队伍；•④建立和进一步完善对法定的行政许可事项和重大行政复议事项的内部会审制度；•⑤探索资源性资产市场配置的新方式。二、如何依法行政•3、国土资源的行政管理•是指国土资源行政主管部门及其公务员依据宪法、土地、矿产等资源法及其他有关法律、法规的规定，在国务院赋予的职能范围内对土地资源、矿产资源、海洋资源等进行保护和开发利用活动中的社会公共事务进行的管理。•管理的主要内容：•①对国土资源及其相关的自然环境进行调查和评价管理；•②进行国土资源规划与管理；•③进行国土资源所有权和使用权管理；•④进行国土资源资产管理；•⑤进行国土资源财务行政管理。三、合理划分矿山环境保护监督管理权限国土资源部门承担着矿产资源和土地资源管理的职能，应有之意，应该承担矿产和土地资源的合理开发利用和开发利用过程中相应环境保护的双重管理责任。因为矿山环境要素涉及到地质环境、水环境、大气环境和生态环境四大圈层，几乎与国土资源和环境保护方面的所有法律都相关联，更多的是受《矿产资源法》和《环境保护法》所规范。国土资源主管部门主管矿产资源勘查开采、矿产资源规划与保护、地质环境管理、土地开发利用规划、土地整理和复垦，是《矿产资源法》、《土地管理法》和国务院批准的“三定”方案明确赋予国土资源行政主管部门的职责。《环境保护法》明确环境保护行政主管部门“对环境保护工作实施统一监督管理”，同时又明确“土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理”。我们认为国土资源的保护都包括量和质两个方面，缺一不可，所以对国土资源的管理都脱离不开相关环境要素的管理。三、合理划分矿山环境保护监督管理权限•现在的管理现状是矿山环境的管理职能到底由那个行政管理部门承担，没有明确的说法。环境保护部门、国土资源部门、水土保持部门、林业部门都从各自工作职能的角度进行管理，管理难以真正到位，矿山也感到婆婆太多，难以应付。多年的实践证明，实施“多龙治水”的办法，是无法将矿山环境管好的。•《环境保护法》和《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》圴明确，我国的环境保护管理体制是，实行在国务院环境保护行政主管部门的统一监督管理下，强化国家有关主管部门和各级政府的有关管理职能，这已证明是一条成功经验和有效途径。三、合理划分矿山环境保护监督管理权限•鉴于国土资源行政主管部门被赋予矿产资源合理开发利用与保护、矿山地质环境监测、评价和监督管理、土地复垦等行政职能，负责采矿许可证的颁发，其中矿山环境恢复措施又是审批采矿许可证的主要内容之一，所以，实际承担着直接对矿山环境保护工作进行监控的作用，并已经建立起相应的有关监督管理体系;同时，国土资源主管部门掌握有关矿业活动的专门知识，对矿产开发导致的各类环境问题及其原因有深刻的了解，有条件将与矿产开发有关的环境管理全部纳入矿产资源开发与地质环境、土地复垦管理体系和程序；另从我国中、小矿多，环境破坏严重，环境问题绝大部分属于环境地质问题等特点出发，实施在环境保护行政主管部门对环境的统一监督管理指导下的国土资源行政主管部门主导矿山环境管理的体制，对强化矿山环境管理比较有利。三、合理划分矿山环境保护监督管理权限•正如地震是最严重的地质灾害，水土流失、盐碱化、沙漠化等也都是地质灾害，国务院明确地质灾害的管理职能在国土资源部，但地质灾害防治条例只明确国土资源管理部门管理崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地面塌陷等灾种，而其他类型的地质灾害则由其他的管理部门去承担，这样更易将管理工作搞好。•为了使有关行政主管部门都了解矿山环境保护的状况，国土资源行政主管部门也有责任将对矿山实施环境保护监督管理的资料和情况，及时通报环境保护主管部门和其他有关主管部门，听取意见，并改进其监督管理工作。•国外的经验已充分证明了这一点，这是部门间分工、协作，进行矿山环境监督管理的有效途径。四、矿山环境保护法制建设的进程•目前矿山环境保护法制建设，基本上只停留在法律建设的前两个层次上，即宪法和国土资源单行法律方面。第三个层次行政法规和地方法规和第四个层次的部门规章和政府规章没有建立。•由于前两个层次的法律比较宏观，难于具体操作，影响到矿山环境管理的合理性和有效性。目前矿山环境保护法制建设，首先要从第二层次《矿产资源法》开始，依据科学发展观和建立可持续发展经济和社会的要求，强化和充实矿山环境管理的内容，并在此基础上，制定第三层次的《矿山环境保护管理条例》，这样才能真正做到矿山环境保护管理工作有法可依。目前，由于全国性的矿山环境保护管理方面的立法滞后，直接影响到对矿山的环境管理，迫使部分省区先行制定矿山环境管理的地方法规和政府规章，以解决矿山环境管理工作法规的缺位。这在法制建设上属于非正常的现象。•基于我国矿山环境问题的严重性，国务院最近明确要求国土资源部会同国家环境保护总局、国务院法制办公室等部门抓紧《矿山环境保护管理法规》的制定，这为矿山环境保护的法制建设吹来了东风。四、矿山环境保护法制建设的进程•其实，早在1991年至1995年期间，地质矿产部就开展了经国务院法制局审定，并由联合国资助的《矿山环境保护管理条例》的起草工作。当时，为开展此条例的起草工作，曾专门进行了《我国矿山环境保护状况及其对策研究》、《国外矿山环境监督管理调研》、组织课题组人员赴美进行专题立法培训、在美国进行专题调研。为使法规能更多地吸收国外的立法经验，还专门聘请了联合国立法专家LukeJ.Danelson教授指导立法的起草工作。在上述工作基础上，于1994年4月，由地质矿产部政策法规研究中心、地质环境管理司、政策法规司等单位共同组成的起草小组完成了条例初稿，并提交国务院法制局召开的国际立法研讨会进行讨论，在此基础上结合我国的具体情况，又进行了一轮修改。1995年6月14日提交地质矿产部业务会议进行了审议，根据审议的意见，再次进行了修改，最后形成了法规送审稿。该送审稿曾分送有关部、委、局征求意见。其反馈的意见是条例内容基本上成熟，关键的意见是个别部门对该条例的执法主体提出异议。当时由于部门间的意见难以协调，最终条例被搁置。四、矿山环境保护法制建设的进程•依据党中央、国务院所确立的科学发展观和可持续发展战略的要求，加强矿山环境保护管理迫在眉睫。•要做好管理工作，法规建设必需跟上。近年来国土资源部加强了矿山环境保护管理工作，开展《矿山环境保护管理条例》的立法调研，笔者参与了此项的研究工作。所提出的一些矿山环境保护管理立法方面的研究成果，在一定范围内进行过讨论。•最近，国务院要求国土资源部会同国家环境保护总局、国务院法制办公室等单位抓紧开展《矿山环境保管理条例》的立法调研和起草工作，正好和近年来国土资源部加强矿山环境保护管理和开展的《矿山环境保护管理条例》的立法调研工作相衔接。五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据•1、必要性•建国50多年来，我国的矿山建设和开发得到了迅速发展，到2001年底，全国已有各类矿山企业和个体采矿15.3万多个，矿业生产总值4790亿元，占全国国内生产总值的4.9%。年产原煤9.54亿吨,原油1.65亿吨,铁矿石2.17亿吨，十种有色金属865万吨，成为世界第三矿业大国。由于我国矿业长期基本上走的是一条以浪费资源和牺牲环境为代价的发展路子，因此产生了一系列矿山环境问题，制约着经济和社会的持续发展。五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据•矿山开发活动造成的环境污染与破坏，已相当严重，成为我国公害之一，它与其他工业生产活动相比，由于大量开发地表和地下的矿产资源，不断地改变着原有的地形、地貌和岩层地质结构，破坏矿产资源的赋存状态，影响地应力的平衡、水均衡，大量侵占与破坏土地，引起一系列复杂的矿山环境问题，具有很大的破坏性。五、制定矿山环境保护管理法规的必要性和立法依据•据初步统计，全国因露天采矿，开挖和各类废碴，废石,尾矿堆放等直接破坏与侵占的土地已达586万hm²，且以每年4万hm²的面积递增；因地下采矿引起的塌陷面积达8.7万hm²；因矿山开发疏干排水，造成大面积的地下水位下降，仅山西因采煤就造成18个县26万人口吃水困难，3000余处井泉断流，40万亩水田变为旱地；因采矿产生的废水,废液，其排放总量占全国工业废水排放总量的5.7％以上，且污染严重，