第四章 行政行为概述

第四章行政行为概述第一节行政行为的概念和特征一、行政行为的概念行政行为，是指享有行政职权的行政主体行使行政权力，对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的法律行为。1.主体要素——行政行为是具有行政权的机关和组织及其工作人员的行为2.职权、职责要素——行政行为是基于行使行政职权或履行行政职责而实施的行为3.法律要素——行政行为是产生法律效果的行为二、行政行为的特性㈠从属法律性行政行为是执行法律的行为，因而，任何行政行为都必须有法律根据。依法行政，是民主与法治的基本要求。行政行为不同于立法行为，行政立法不是严格意义上的立法行为，只是一种准立法行为，一种从属性的立法行为。行政行为也不同于公民个人和组织的行为。㈡单方意志性行政主体实施行政行为，只要在行政组织法或特定法律、法规所授权限范围之内，都可以自行决定和直接实施，而无需与行政相对方协商和征得相对方的同意。㈢强制性行政主体行使其管理职能，可以运用其行政权力和手段，或者依法借助其他国家机关的强制手段，保障行政行为的实现。㈣服务性行政行为最终要体现并符合人民的意志，以维护良好的社会公共秩序为目的。㈤无偿性行政行为是通过实施法律来实现的公共服务，是无偿的。因此，行政主体实施法律所需的经费只能由国家财政负担。第二节行政行为的分类一、抽象行政行为和具体行政行为按行政相对人是否特定为标准划分为：（一）抽象行政行为抽象行政行为，是行政主体以不特定的人或事作为管理对象，从而制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为包括两类：⑴行政立法行为，即有权行政机关制定行政法规和行政规章的行为；⑵制定不具有法源性的规范性文件的行为，即有权行政机关制定或规定除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行为。（二）具体行政行为具体行政行为，是指行政主体在行使行政权的过程中，针对特定人或者特定事件作出影响相对方权益的具体决定和措施的行为。国务院制定行政法规交通征稽执法（三）抽象行政行为与具体行政行为的区别1.行为所针对的相对人是否特定抽象行政行为针对不特定的相对人。具体行政行为针对特定的相对人。特定：行政行为终结时相对人是否明确、固定。是否明确：相对人是否可以被个别化为具体的组织或个人。是否固定：行政行为终结时相对人的范围已经封闭，不可能扩大或缩小。2.行为是否具有反复适用性具体行政行为原则上只对某一特定时间特定的对象或事件一次有效，其对以前或以后发生的同类事件或情况均不具有拘束力。抽象行政行为则具有反复适用性，如有关某一领域的条例或规定，可以反复使用于该领域的相应事件。3.行为发生效力的时间不同抽象行政行为的法律效力及于未来发生的事项，对于该抽象行政行为生效之前的事项，除法律有特别规定的以外不得适用，即法律不溯及既往。具体行政行为则是针对以往发生过或者正在发生着的事项发生法律效力。4.对行为实施监督的途径不同人民法院只对具体行政行为是否合法进行审查。抽象行政行为是否合法的问题目前尚未纳入我国行政诉讼的受案范围。二、羁束行政行为和裁量行政行为以行政行为受到法律规范拘束的程度为标准划分为：羁束行政行为，是指行政主体只能按照法律、法规规定的行使行政职权的条件、范围、标准、形式及程序等来行为，而没有自由斟酌、选择和裁量的余地。自由裁量行政行为，是指行政主体在法律、法规等规定的幅度和范围内，根据行政管理的实际需要而有一定自主选择和裁量余地所作出的行政行为。在法律适用上，羁束行政行为一般只存在合法性问题，而裁量行政行为不仅存在合法性问题，而且还存在合理性问题。三、依职权行政行为和依申请行政行为以是否可由行政主体主动实施为标准划分为：依职权行政行为，是指行政主体根据其职权而无须行政相对人申请就能主动实施的行政行为。依申请行政行为，是指行政主体必须在行政相对人提出申请后才能实施的行政行为。区分依职权的行政行为与依申请的行政行为的作用：对于依职权的行政行为，由于是针对行政主体已经作出的行为，所以，相对方提起的必是违法撤销或变更之诉，法院审查判断的标准应是该行为是否违法，证据是否确凿，程序是否违反等，最终的判决，对于合法的行政行为，应维持判决，对于违法的行政行为，应作出撤销或变更的判决。对于依申请的行政行为，由于是针对行政主体的不作为，所以相对人提起的是请求作为之诉，法院审查判断的标准应是相对人是否提出合法申请，该申请是否符合法定条件，行政主体是否具有法定职责，对相对人的请求行政主体应该如何处理等，最终的判决则是向行政主体是否应当作为，是否履行职责的判决。依职权行为和依申请行为有以下不同的特点：第一，相对人的申请是依申请行政行为开始的现行程序和必要条件，非经相对人的请求，行政主体不得主动作出行政行为。第二，依申请行政行为具有明显的授益性。而依职权的行政行为则往往使行政相对人的利益受损或者受限。四、外部行政行为和内部行政行为依据行政行为适用与效力作用的对象的范围为标准，可分为：外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。110出警2005年2月14日，辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，给人民生命财产造成重大损失，在国内外造成严重影响。为了查明事故原因，追究责任，严肃纪律，国务院决定，辽宁省主管工业和安全生产工作的副省长刘国强停职检查并行政记大过内部行政行为包括两类：⑴上级行政机关或工作人员与下级行政机关或工作人员间的工作关系。如上级行政机关对下级行政机关的命令、指示、批复等。⑵行政机关与行政机关工作人员之间的人事管理关系。如行政机关对其工作人员的奖惩、任免、考核、调动、加薪等。对内部行政行为存在异议，主要的救济方式是申诉、控告等，不得向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。对外部行政行为不服，有权向行政复议机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。第三节行政行为的效力一、行政行为的效力（一）公定力行政行为的公定力，是指行政行为一经成立，不论是否合法，在未经法定机关和法定程序撤销或者变更之前，应当椎定其为合法而要求所有机关、组织或者个人履行尊重和服从的义务。例如，《行政诉讼法》第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”；即体现了公定力的精神。（二）确定力行政行为的确定力也可称为不可变更力，是指行政行为一经生效即产生拘束力，非由法定机关和依法定程序不得被撤销和更改，否则应当承担相应的法律责任。行政行为的确定力具体表现在以下两个方面：①行政主体对自己做出的行政行为，非经法定的程序和法定事实的确认，不能够变更或撤销。②对行政相对人来说，不得否认行政行为的内容或随意改变行为的内容，非依法也不得改变行为的内容。行政行为的确定力并非绝对的，行政行为生效之后，行政主体如果发现自己所做行政行为确实存在违法情形，可以依法予以改变，对于由此给行政相对人造成的损害应当承担相应的法律责任。行政相对人认为行政主体做出的行政行为违法，在法定期限内，也可以通过行政复议或者行政诉讼的方式要求撤销或者变更。（三）拘束力行政行为的拘束力，是指已经生效的行政行为对行政主体和行政相对人所产生的约束力量，相关人员必须遵守和服从。行政行为的拘束力具体表现在以下两个方面：①对于相对人来说，生效的行政行为相对人必须严格遵守、服从和执行，完全地履行行政行为的内容或设定的义务，不得违反或拒绝，否则就要承担相应的法律后果。②对于行政主体来说，行政行为生效后，行政主体也必须受其约束，而不得违反。（四）执行力行政行为的执行力，是指行政行为一经生效，行政主体就有权依法采取措施保障其内容得以实现。行政行为内容得以实现的方式分为两个方面：①自动履行，是指行政行为具有的要求权利人及时行使权利，义务人主动履行义务的法律效力。②强制执行，是指义务人能够履行但是拒绝履行某种行政法定义务时由法定机关依法强制其履行义务或者达到与履行义务相同状态的法律效力。二、行政行为的成立要件与合法要件行政行为的成立是指行政行为的作出或者形成，只有成立的行政行为才会发生法律效力。行政行为的成立要件包括：（1）行政主体的存在。行为的主体必须是具有行政权的机关和组织及其工作人员。（2）行为主体有行使行政职权的行为。（3）行为产生了法律效果，即对相对人的权利与义务产生实际影响。（二）行政行为的合法要件行政行为成立，必然发生法律效力，但已成立并发生法律的效力的行政行为并不一定是合法行为。行政行为合法，必须具备以下几个法定条件：1．行为主体合法主体合法，是指实施行政行为的组织必须具备行政主体资格。①实施行政行为的组织必须具备行政主体资格。②行政人员具有实施行政行为的资格。2．行为权限合法权限合法，是指法律、法规所规定的行政主体实施行政行为时必须遵守的权限范围。行政主体必须在自己的事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权、范围、服毒、手段选择的范围内作出行政行为，被授权组织必须在授权范围内，被委托组织必须在委托范围内作出行政行为。3．行为内容合法内容合法，是指行政行为所确定的权利或者义务必须符合我国法律法规和规章的规定。在此应当注意的是：(1)行政行为具有事实根据，意思表示真实、完整和确定；（2）抽象行政行为具有法律依据，具体行政行为适用法律、法规正确；（3）行政行为的目的符合立法本意，而不能曲解立法意图或背离法律的宗旨和原则。4．行为程序合法程序合法，是指行政主体实施行政行为应当遵循法定的步骤、方式和时限。5．行为形式合法形式合法，是指行政行为必须具备法律所要求的形式。总之，只有同时具备上述要件的行政行为才是合法行政行为。（一）行政行为的生效1.当场生效：指行政行为一经作出后对当事人即发生法律效力。2.送达生效：指行政行为需为相对人所知晓和接受才开始生效。3.公告生效：指行政主体通过公告、通告、布告、无线广播、电视播放等有效形式而让相对人知悉、明了行政行为的内容后，行政行为方才生效。4.附条件生效：指行政行为的生效附有一定的期限或条件，待期限届满或条件成就时方才生效。三、行政行为的生效和失效（二）行政行为的失效——无效、撤销与废止1．行政行为的无效对于一些重大、明显违法的行政行为，法律规定自始不发生法律效力。（１）行政行为无效的条件：①行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形。②行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。③行政主体受胁迫作出的行为。④行政行为的实施将导致犯罪。⑤没有可能实施的行政行为。（２）行政行为无效的法律后果①行政相对方可不受该行为约束，不履行该行为为之确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任。②行政相对方可在仍何时候请求有权国家机关宣布该行为无效。③有权国家机关可在仍何时候宣布相应行政行为无效。因为无效行政行为不具有确定力。④行政行为宣布无效后，行政主体通过该行为从行政相对方处所获取的一切均应返还相对方；所加予相对方的一切义务均应取消；对相对方所造成的一切实际损失，均应赔偿。同时，行政主体通过相应无效行政行为所给予相对方的一切权益，均应收回。２．行政行为的撤销行政行为经过特定机关或行政主体自己认定违法的情况下，依据法定程序予以撤销，使其自始不发生法律效力。（1）行政行为撤销的条件：①行政行为合法要件缺损②行政行为不适当（２）行政行为撤销的法律后果①行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力，但根据社会公益的需要或行政相对方是否存在过错等情况，撤销也可使行政行为自撤销之日起失效。②如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行政行为作出之日起，那么，由此造成相对方的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。③如果行政行为的撤销是因行政相对方的过错，或行政主体与相对方的共同过错引起的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行政行为作出之日。行政主体通过相应行为给予相对方的利益均要收回；行政相对方因行政行为撤销而遭受的损失均由其自身负责；国家或社会公众因己撤销行政行为受到的损失，应由行政相对人依其过错程度予以适当赔偿；行政主体及其公务人员对导