第二章公共管理的理论发展

第二章公共管理理论发展第二章公共管理的理论发展第一节公共行政理论的演进第二节现代公共管理理论的发展....第二章公共管理的理论发展第一节公共行政理论的演进第二章公共管理的理论发展一、公共行政理论的初创威尔逊的政治行政二分法韦伯的官僚制理论泰勒的科学管理理论第二章公共管理的理论发展（一）、威尔逊的“政治——行政”二分法；1887年威尔逊的《行政之研究》发表之后，公共行政学便成为一门独立的学科。威尔逊在《行政学研究》中详细阐述了“政治——行政”二分的理论；他提出应在对政治与行政这两个概念进行正确区分的基础上将公共行政理论从政治学中分离出来，进行专门的研究。他指出，公共行政不同于政治，它是政府的执行，政府的操作；政治是政治家的特殊活动范围，公共行政是技术性职员的事情。威尔逊在政治行政二分法基础上提出了建立公共行政学的必要性大致框定了公共行政学研究的独立领域。第二章公共管理的理论发展（二）、韦伯的官僚制理论；1、韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论从组织体制的角度为传统的公共行政学的创立提供了理论框架；官僚制理论基于不同的权威结构对组织类型进行了分类；（1）、神秘化组织；（2）、传统组织：（3）、合理合法化组织第二章公共管理的理论发展2、官僚制的基本特征（1）、合理分工；（2）、层级节制的权力体系；（3）、依照规程办事的运作机制；（4）、形式正规的决策文书；（5）、组织管理的非人格化；（6）、适应工作需要的专业培训机制；（7）、合理合法的人事行政制度；科层制在分工精细、外部环境相对稳定的工业社会，符合公共行政的需要。第二章公共管理的理论发展3、官僚制的缺陷但是，科层制也存在内源性的缺陷，在新的变化的环境中，内源性缺陷被凸现出来。自我扩张决策缓慢功能衰退责任虚置激励偏差第二章公共管理的理论发展（三）、泰勒的科学管理理论；从工厂管理到企业管理到政府管理，泰勒提出的建立管理目标，管理控制标准，管理程序，科学挑选，培训和安排人员，组织分工和协作，明确权责，调动人员工作积极性，提高工作效率等一系列理论和方法，具有一定的普遍性，不仅适用于企业，也适用于政府行政管理。第二章公共管理的理论发展二、公共行政理论的建构怀特的系统化行政理论古利克和厄威克的科学化公共行政原则福莱特的动态化公共行政理论第二章公共管理的理论发展（一）、怀特的系统化行政理论他运用理论的研究方法对公共行政学问题进行了系统的研究，首次将公共行政学思想系统化，理论化，使之成为一门比较完整的科学体系。他的《行政学导论》被公认为世界上第一本公共行政学教科书和公共行政学正式诞生的标志。怀特因此被誉为公共行政学的奠基人。第二章公共管理的理论发展（二）、古利克和厄威克的科学化公共行政原则；1、古利克：POSDCORBP（planning）O(organising)S(staffing)D(directing)Co(coordinating)R(reporting)B(budgeting)2、厄威克的普适性原则（1）目标原则（2）人员与组织结构相适应的原则；（3）“一人管理”原则；（4）“专业参谋和一般参谋”共存的原则；（5）“授权”原则；（6）“责权相符”原则；（7）明确性原则；（8）“控制幅度”原则；第二章公共管理的理论发展（三）福莱特的动态化公共行政理论之前公共行政学界关注的是对诸如组织结构、规章制度等所谓“正统”的行政管理问题的研究，而对行政管理中人及其行为因素对行政管理效率所具有的影响缺乏必要的重视。福莱特从人的角度，运用心理学的研究方法对人的问题在行政管理中的重要性进行了探讨。第二章公共管理的理论发展三、公共行政理论的转型（一）、西蒙的批评与公共政策学派的出现1、对“行政原则”的批评2、对“政治－行政二分法”的批评第二章公共管理的理论发展（二）、沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴；1、沃尔多的批评2、新公共行政学与传统公共行政学的区分（1）对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批评。（2）对社会公平价值观的提倡；（3）对传统“政治行政”二分法的突破；（4）对动态、开放组织观的强调。第二节现代公共管理理论的发展第二章公共管理的理论发展公共选择理论新公共管理理论公共治理理论新公共服务理论第二章公共管理的理论发展一、公共选择理论公共选择理论发端于20世纪60年代初期，1957-1968年是其研究最成功的10年。20世纪70年代以后，公共选择理论作为新兴理论，不仅得到美国学术界的重视，而且相继传到欧洲和日本等地。作为公共选择理论最重要的创建人之一以及公共选择理论主要的传播者，布坎南教授获得了1986年诺贝尔经济学奖。第二章公共管理的理论发展（一）、经济人的人性假设与公共选择作为一个独立的研究领域，公共选择被解释为“对非市场决策的经济学研究”。作为公共管理中的一个思潮或流派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府公共管理活动及各个领域公共政策的制定与执行，因此它又被称为“官僚经济学”。公共选择理论是当代公共管理发展的重要理论依据第二章公共管理的理论发展（二）、政府规模扩张与公共选择1、政府规模扩张的原因（1）瓦格纳、皮考克和维斯曼以及马斯格雷夫和罗斯托的解释（2）帕金森定律（3）公共选择第二章公共管理的理论发展2、解决办法第一，组织类型的理性选择；第二，市场机制与个人选择；第三，分权化；第四，公共服务组织小规模化；第五，自由化：放松管制。第二章公共管理的理论发展（三）、公共选择理论的重要结论1、与经济市场类似，政治市场也是由供求双方组成。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品（包括公共政策、公共服务等），选民和纳税人获得公共物品并支付相应税收款项。第二章公共管理的理论发展2、每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，都是利己的、理性的、追求自身利益最大化的个人。在进行选择时，如同“经济人”一样先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么他就会支持这项决策；否则就不支持甚至反对。第二章公共管理的理论发展3、政府是一种组织，政治家和政府官员与普通人一样，具有自利的本性，以追求个人利益为行为准则。为了小集体的利益或者自身的利益，有可能会损害公共利益。而社会对政府行为的约束力较弱，一旦出现政府行为对公共利益损害的情况，社会往往束手无策。因此，对于政府行为过分理想化的假设是非现实的。第二章公共管理的理论发展4、需要重新界定政府的作用，即：通过规则的制定与实施来保证人们选择、交易与合作的自由。第二章公共管理的理论发展二、新公共管理理论（一）管理主义1、社会进程的主要途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长；2、这种增长以对劳动力，信息、组织、商品生产等的有效组织为前提；3、管理是一项重要的组织功能，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；4、为了履行关键作用，管理者必须拥有合理的“管理权限”。管理主义的信条就是让管理者来管理，管理主义认为，良好的管理可以通过引进私营部门中的良好商业时间在公共部门中实现。第二章公共管理的理论发展（二）新公共管理的两大基本理念1、管理的自由化；2、管理的市场化；第二章公共管理的理论发展（三）新公共管理的代表性观点1、波立特；2、胡德；3、哈伯德；4、奥斯本和盖布勒：企业家政府理论第二章公共管理的理论发展（四）对新公共管理理论的批评1、对政府掌舵角色的质疑；2、顾客隐喻的不恰当；3、对市场化的过分推崇等第二章公共管理的理论发展三、公共治理理论（一）公共治理理论的兴起；（二）公共治理的含义（三）公共治理理论的内容第二章公共管理的理论发展（一）公共治理理论的兴起针对市场失效和政府失效，西方学者提出了治理的新概念，通过治理弥补政府和市场在调控、协调和管理社会事务过程中的不足。因此，公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型公共管理理论。第二章公共管理的理论发展（二）公共治理的含义指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众需要，治理的目的是要在各种补贴的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公共利益。因此，治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。第二章公共管理的理论发展（三）公共治理理论的内容1、公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；2、公共管理的责任边界具有相当的模糊性；3、多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。4、治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自制的网络管理。5、治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着元治理的角色。第二章公共管理的理论发展四、新公共服务理论新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特.登哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论的缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。第二章公共管理的理论发展新公共服务包括以下几个基本观点：1、政府的职能是服务而不是掌舵；2、公共利益是目标而非副产品；3、在思想上要具有战略性行动，上具有民主性；4、为公民服务而不是为顾客服务；5、责任并不简单；6、重视人，而不是重视生产率；7、公民权和公共服务比企业家精神更重要；