关井政策对乡镇煤矿产量与死亡率的影响

关井政策对乡镇煤矿产量与死亡率的影响王鑫清华大学经济管理学院博士生研究方向：公共经济学通讯地址：清华大学紫荆公寓13#208B（邮政编码：100084）固定电话：86-10-51532337手机：1355-276-6156电子邮箱：[e-mail]钟笑寒清华大学经济管理学院、清华大学中国与世界经济研究中心副教授固定电话：86-10-62772540电子邮箱：[e-mail]本文作者以姓氏拼音为序。感谢曹静、迟巍、何平、乔雪、吴斌珍及清华大学经济系学术午餐会的其他参加者所提出的宝贵意见；感谢2009年厦门大学当代劳动经济学国际研讨会参与者提出的宝贵意见。钟笑寒感谢清华大学中国与世界经济研究中心研究项目“经济发展与经济结构”的资助。1关井政策对乡镇煤矿产量与死亡率的影响内容提要：本文考察了自1998年末以来实行的关井政策对乡镇煤矿产量与死亡率的影响。首先通过一个简单的理论模型，分析了价格效应、规制效应和产权效应三种主要影响途径。然后利用双差法检验了该政策的实施效果。研究表明，关井政策虽然实现了控制乡镇煤矿整体产量的目的，但是由于政策带来的产权效应导致了乡镇煤矿死亡率的显著上升，未能实现其提高乡镇煤矿安全水平降低死亡率的目的。关键词：关井政策、煤矿安全、双差法TheEffectofShutdownPolicyonOutputandMortalityofTownship-and-VillageCoalmines（WangXin,SchoolofEconomicsandManagement,TsinghuaUniversity;ZhongXiaohan,SchoolofEconomicsandManagement,TsinghuaUniversity）Abstract:Thepaperexamineseffectsofshutdownpolicyonoutputandmortalityoftownship-and-villagecoalminessince1998.Asimpletheoreticmodelissetuptoanalyzethreemajorchannels:priceeffect,regulationeffectandpropertyrighteffect.Itthenusesthedifferenceindifferencemethodtoempiricallytestpolicyeffect.Thepolicysignificantlydecreasestheoutputyetincreasesthemortalityofthetownship-and-villagecoalminesasawhole.Theresultimpliesthedominanceofpropertyrighteffect.Keyword:shutdownpolicy,coalminesafety,difference-in-differenceJELClassificationJ28,Q41一、导言关井政策是对小煤矿普遍实施的强迫其退出煤炭市场的一系列行业政策，小煤矿指年生产能力在30万吨以下的煤矿，所有制上以乡镇煤矿为主（王甫勤，2006）。关井政策是中国政府对于小煤矿从鼓励支持转向限制打击的转折点。有证据表明（财经，2004；临迪等，2000；2李毅中，2006），从1998年至今，该政策导致了超过一半数量的小煤矿被关闭，总产能超过中国煤炭年产量的四分之一，其持续时间之长、范围之广、力度之大，在煤炭行业乃至其他行业中都是罕见的。煤炭占中国能源消费量的70%（《中国统计年鉴》，2008），而煤炭行业也是我国死亡人数最高的行业之一，死亡率远高于同等发展程度的国家1。煤炭行业管理体制和行业政策几经变迁，一直是改革的难点和热点（王绍光，2004）。在这种背景下出台的关井政策，其意义显然非同一般；不夸张的说，政府希望关井政策成为解决煤炭行业诸多问题（产能过剩、产权不清、煤矿安全、资源和环境保护等）的一个“万能”政策，为煤炭行业乃至中国经济的可持续发展奠定基础。关井政策是否得到了有效实施？是否达到了预期的目的？本文通过集中考察关井政策对于乡镇煤矿产量与死亡率的影响，试图给出一些答案。选择产量与死亡率这两个变量，因为它们是衡量煤炭行业最重要和最受关注的两个变量，也是经验上可得的两个变量。关井政策的多重目的必然带来多重的政策效应，本文进行的理论分析集中关注三种主要效应，即：价格效应、规制效应和产权效应。价格效应是关井政策带来的市场供给变动对单个企业行为的影响，主要是通过煤炭价格来传导。规制效应是指政府将关井政策作为对企业进行安全投入的可置信的威胁，提高了煤矿的安全程度，是政府希望的一种效应。产权效应是指关井政策增加了煤矿经营者的不确定性，降低其对安全投入回报的预期所产生的负面效应。上述三种效应都倾向于减少乡镇煤矿的产量，但对于煤炭行业特别是乡镇煤矿死亡率的影响却是不确定的。通过分析我们发现，规制效应倾向于减少死亡率，产权效应倾向于增加死亡率，而价格效应对于死亡率的影响不确定。在经验研究方面，本文利用省际平行数据，使用“双差法”(Difference-in-Difference)来检验该项政策在影响煤炭行业产量与死亡率方面的效果。我们的结果表明，关井政策显著地降低了乡镇煤矿作为整体的产量，这说明关井政策得到了有效实施，并且实现了解决产能过剩的目的。经验研究也发现，关井政策显著地提高了乡镇煤矿的死亡率，在较短时期内尤其如此，说明关井政策未能实现其安全目的（甚至有可能是背道而驰），这更符合产权效应而非规制效应所导出的假说。此外，通过考察需求变量对产量和死亡率的影响，经验分析没有发现价格效应对于死亡率有显著影响（但对于产量有较大影响）。国内文献对于煤矿安全问题已经有了一些研究。钱永坤、谢虹、徐建博（2004）通过理论分析认为，关闭导致企业在安全投入上的回报率下降，引起更多事故。这类似于本文提出1部分国家百万吨煤死亡率：美国0.04、俄罗斯0.65、波兰0.2、南非0.16、印度0.5、中国5.06。资料来源：《财经》（2003）。3的产权效应。钟笑寒（即出）发现并验证了煤炭行业产量与死亡率之间存在负相关关系，并基于一个考虑安全的补偿性工资理论，分析认为可以从关井政策带来产量下降同时增加死亡率来解释。本文的理论分析是对这一模型的应用和扩展。肖兴志、齐鹰飞、李红娟（2008）采用VAR模型和累计脉冲响应分析，得出煤矿安全规制（包括关井政策）在长期是有效的，但在短期内无效，原因是工人的逆向行为会抵消安全规制的正面影响。林汉川、王皓、王莉（2008）则认为政府事前的安全规制与事后的责任规则必须结合才能有效解决安全问题。这两篇文章都支持了关井政策潜在的规制效应。本文的研究还与政府安全规制对于工人安全影响的国外文献相关联。其中，美国职业安全与健康方案（OSHA）对于工人的健康与安全得到了大量研究。Smith（1979）、Ruser&Smith（1991）、Gary&Jones（1991）等发现，OSHA对于减少企业伤亡率几乎没有或仅有微小的积极作用。与此相反，Gray&Scholz（1993）等少数研究则发现积极影响较大。一些研究试图更加全面地考察OSHA的影响渠道和方面。Weil（1996,2001）认为在实施层面上，OSHA显著地影响了企业的行为；但在效力层面上，由于所制定的标准可能未针对影响工人安全的重要因素，所以未能带来伤亡率下降。更早一点，Bartel&Thomas（1985）通过联合估计企业伤亡率、企业遵守法案行为以及政府监察行为，也得出了相似的看法，并进一步认为，监管者可能有其他政治动机来维护这一法案。最后，Sherer&Owen（1995）认为基于工人举报的安全巡检比例行巡检可能更有效果。本文的研究再次呼应了这些文献中的一些关键看法，即：即使政策本身得到了有效实施，但依然应该警惕它带来的意向不到的效果。本文的下述部分是这样安排的：第二部分对关井政策及其历史背景进行较为详细的描述；第三部分结合已有文献，以及通过一个简单的理论模型，阐述关井政策的三个效应，建立待检验的四个假说；第四部分是经验检验，将介绍经验模型和数据，报告检验结果；第五部分进行了若干稳定性检验；第六部分是本文的结论部分。二、政策1998年12月，国务院发布了《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（以下简称《1998年通知》），标志着关井政策的正式开始。从这一文件及其后的一系列国务院文件中可以看出，这一政策具有几个特点：第一，有明确的阶段性目标，包括关闭的期限和数量。例如，上述通知提出到1999年末，关闭小煤矿2.6万处，削减产能2.5亿吨（当时小煤矿共有约6.1万处，年产4.3亿吨）。又如，2006年9月《国务院办公厅转发安全监管4总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知》提出关井政策目标为“到2010年力争控制在1万处左右”。第二，关闭对象涉及面广，且有逐渐扩大的趋势。上述1998年通知提出了6类关闭对象，按照这一界定，当时全国6.1万个小煤矿中，有5.1万个属于非法小煤矿。2001年6月《国务院办公厅关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》将其归纳为“四个一律关闭”（越界开采、证照不全、高硫高灰、不安全）。而在上述2006年通知中，关闭类型增加为16种。第三，关闭措施具体，执法手段严厉。《1998年通知》中提到：“对应予取缔和关闭的各类煤矿，有关部门不得换发、补发采矿许可证、煤炭生产许可证和营业执照；铁路、交通部门不得提供运输；有关部门和商业单位不得购销其煤炭；供电部门不得供电，其他单位不得转供电；银行不得为其开设账户和提供贷款；民爆器材供应部门不得提供火工产品。”2001年9月《国务院办公厅关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》中又提出：“凡属应予关闭的小煤矿，政府有关部门要限期注销或吊销证照，炸毁井筒，填平场地，发布公告，并按要求恢复地表植被或复垦。”同时提出将“四证”（即采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证书）审核权上收到省级政府相关部门，对执行政策不力者可能追究刑事责任。关井政策是我国政府对于小煤矿从鼓励支持到限制打击的转折点。1983年4月《国务院批转煤炭工业部关于加快发展小煤矿八项措施的报告的通告》开启了小煤矿快速发展的时期。1986年3月制订（1996年8月修订）的《矿产资源法》以法律形式明确“国家鼓励、指导和帮助乡镇集体矿山企业的发展。”1994年12月《乡镇煤矿管理条例》重申“国家扶持、指导和帮助乡镇煤矿的发展”。尽管这一时期也采取过一些限制措施，但这些措施无论从规模和力度上都较小2。而在《1998年通知》之后，关井政策成为了煤炭行业的重要和持久的政策，截至到2006年，以国家法律或国务院名义发布的直接针对关井或以关井为重要内容的文件至少在10部以上3。政府实施关井政策的目的是多重的，也是不断变化的。可以概括为三大目的：保护动机、安全动机和环境动机。环境动机涉及到资源浪费和环境保护方面的考虑，虽然在1988年通2例如，1991年7月《国务院关于清理整顿个体采煤的通知》只针对个体采煤而不涉及集体煤矿，1993年1月《国务院批转劳动部等部门关于制止小煤矿乱挖滥采确保煤矿安全生产意见的通知》首次提出对无证开采和不安全小煤矿进行关闭，但并没有提出具体关闭措施。3除上面提到的4部国务院文件之外，还有2002年6月颁布的《安全生产法》，第93、94条针对关闭；2003年6月《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的通知》重申“四个一律关闭”；2004年11月《国务院办公厅转发国务院安全生产委员会办公室关于加强煤矿安全监督管理进一步做好小煤矿关闭整顿工作意见的紧急通知》重申2001年9月文件；2005年2月《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的紧急通知》再次重申“四个一律关闭”；2005年8月《国务院办公厅关于坚决