第四章 财政支出规模与结构分析

第四章财政支出规模与结构分析主讲教师：张周印财政支出规模扩张趋势与控制一、财政支出的概念与意义什么是财政支出？•财政支出是财政分配的第二过程，即国家通过财政收入所集中起来的财政资金进行再分配的过程，以满足国家行使职责所需要的财力和保证社会公共需要应当进行的投入。简短地说，财政支出就是财政供应资金的总称。•通常是指国家为实现其各种职能，由财政部门按照预算计划，将国家集中的财政资金向有关部门和方面进行支付的活动，因此也称预算支出。1•1财政支出的必要性•世界各国之所以都十分重视财政支出，首先是国家行使其政治职能、经济职能、社会管理等职能的需要，需要足够的财政资金作保证。财政支出正是国家机器正常运转的必要条件。就国家本身来说，它是一个非生产机构，有一批非生产人员，其物质需要，只有依靠财政分配资金才能得到解决。•其次，除国家行政机构和人员需要通过财政支出解决外，政府还承担着其他社会公共产品供应的任务，如组织公共产品的生产，矫正市场失灵，实现公平分配和经济稳定及发展的目标，也都需要通过财政支出来实现。一句话，之所以需要财政支出，就是保证国家行使职能和社会公共需要，矫正市场失灵，促进经济社会全面发展的需要。第一节财政支出分类•一、财政支出功能分类•二、财政支出经济分类•三、购买性支出与转移性支出一、财政支出功能分类•按财政支出功能分类，又称按国家职能分类，过去称为按费用类别分类。•2007年前，依据国家职能,分别将财政支出分为：–经济建设费–社会文教费–国防费–行政管理费–其他支出2007年以前按国家行使职能范围分类•按国家行使职能范围对财政支出分类，可将财政支出划分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其它支出五大类。按国家行使职能的范围对财政支出分类，能够看出国家一定时期内执行哪些职能，哪些是这一时期国家行使职能的侧重点，可以在一定时期内对国家财政支出结构进行横向比较分析。按国家职能分类其他支出社会文教支出经济建设支出行政管理支出国防支出财政支出分类1978---2006中国财政支出结构图0%20%40%60%80%100%1980199019921994199619982000200220042006经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他支出财政支出分类我国财政支出结构变化趋势显示图•1“五五”时期经济建设费59.9%社会文教费14.4%国防费16.4%行政管理费5.3%其他4.0%“十一五”时期经济建设费29.1%社会文教费14.4%国防费7.6%行政管理费19%其他17.7%2007年以后按支出功能分类•2007年1月1日起实施政府收支分类改革。•改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。•支出功能分类主要反映政府各项职能活动及其政策目标。•根据市场经济条件下政府职能活动情况及国际通行做法，将政府支出分为类、款、项三级。–类级科目综合反映政府的职能活动；–款级科目反映为完成政府某项活动的某一方面的工作；–项级科目反映为完成某一方面工作所发生的具体事项。政府收支分类科目(2012)，支出功能分类科目中“类”的设置：–201一般公共服务、202外交、203国防、204公共安全、205教育、206科学技术、207文化体育与传媒、208社会保障和就业、209社会保险基金支出、210医疗卫生、211节能环保、212城乡社区事务、213农林水事务、214交通运输、215资源勘探电力信息等事务、216商业服务业等事务、217金融监管等事务支出、218地震灾后恢复重建支出、220国土资源气象等事务、221住房保障支出、222粮油物资储备事务、227预备费、228国债还本付息支出、229其他支出、230转移性支出1•1二、财政支出经济分类–按财政支出产生效益的时间分类。–现代公共经济学研究财政支出分类的主要方法。–分为经常性支出、资本性支出、净贷款三大类。–2007年1月1日起实施政府收支分类改革后，支出经济分类设置类、款两级科目。•1、经常性支出：•维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出。•经常性支出直接构成当期公共产品的成本，社会直接受益或当期受益，从理论上说，其补偿方式应该是税收。•2、资本性支出：•用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出。包括政府为购置固定资产、战略性和应急性储备、土地或无形资产的支出、资本性项目的转移等。•社会当期受益并长期受益•资本性支出的补偿方式：税收、国债。•政府收支分类科目(2012)，支出经济分类科目中“类”的设置：–301工资福利支出、302商品和服务支出、303对个人和家庭的补助、304对企事业单位的补贴、305转移性支出、306赠与、307债务利息支出、308债务还本支出、309基本建设支出、310其他资本性支出、311贷款转贷及产权参股、399其他支出三、购买性支出和转移性支出•1购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动；包括政府部门事业费和投资拨款等•转移性支出直接表现为资金无偿的、单方面的转移；包括补助支出、捐赠支出和债务利息支出等财政支出经济性质的分类的经济分析意义:59•1．购买性支出对于社会的生产和就业有直接的影响而对收入分配的影响是间接的；转移性支出直接影响收入分配，而对生产和就业影响间接。•2．在安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换的原则；转移性支出只能根据政府同微观经济主体、中央政府与地方政府的谈判情况而定。•3．微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也须遵循等价交换原则；转移性支出则取决于同政府讨价还价的能力。–在财政支出总额中，购买性支出所占的比重大些，财政活动对生产和就业的直接影响就大些，通过财政所配置的资源的规模就大些；反之，转移性支出所占的比重大些，财政活动对收入分配的直接影响就大些。–联系财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强；以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则执行收入分配的职能较强。政府收支分类改革•2007年1月1日起实施政府收支分类改革•改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。•支出功能分类•主要反映政府活动的不同功能和政策目标。•根据市场经济条件下政府职能活动情况及国际通行做法，将政府支出分为类、款、项三级。•其中，类、款两级科目设置情况如下：•1.一般公共服务(32款)–人大事务、政协事务、政府办公厅(室)及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派及工商联事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。•2.外交(8款)•外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。•3.国防(3款)•现役部队及国防后备力量、国防动员、其他国防支出。•4.公共安全(10款)•武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教、国家保密、其他公共安全支出。•5.教育(10款)•教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、教师进修及干部继续教育、教育附加及基金支出、其他教育支出。•6.科学技术(9款)•科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。•7.文化体育与传媒(6款)•文化、文物、体育、广播影视、新闻出版、其他文化体育与传媒支出。•8.社会保障和就业(17款)•社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休企业关闭破产补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事业、其他社会保障和就业支出。•9.社会保险基金支出(6款)•基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、其他社会保险基金支出。•10.医疗卫生(10款)•医疗卫生管理事务、医疗服务、社区卫生服务、医疗保障、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、农村卫生、中医药、其他医疗卫生支出。•11.环境保护(10款)•环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、其他环境保护支出。•12.城乡社区事务(10款)•城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区住宅、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出、国有土地使用权出让金支出、城镇公用事业附加支出、其他城乡社区事务支出。•13.农林水事务(7款)•农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、其他农林水事务支出。•14.交通运输(4款)•公路水路运输、铁路运输、民用航空运输、其他交通运输支出。•15.工业商业金融等事务(18款)•采掘业、制造业、建筑业、电力、信息产业、旅游业、涉外发展、粮油事务、商业流通事务、物资储备、金融业、烟草事务、安全生产、国有资产监管、中小企业事务、可再生能源、能源节约利用、其他工业商业金融等事务支出。•16.其他支出(3款)•预备费、年初预留、其他支出。•17.转移性支出(9款)•返还性支出、财力性转移支付、专项转移支付、政府性基金转移支付、彩票公益金转移支付、预算外转移支出、预算单位间转移支出、调出资金、年终结余。财政购买性支出和转移性支出国际比较0%20%40%60%80%100%美国加拿大丹麦法国挪威瑞典英国中国1988中国2004转移性支出购买性支出我国财政购买性支出和转移性支出对照表(亿元)050001000015000200002500019901992199419961998200020022004购买性支出转移性支出•1•补偿方式•人员经费•经常性支出公用经费税收•社会保障支出•生产性支出•资本性支出税收＋国债•非生产性支出国际分类法•按国际货币基金组织划分的标准，划分为两类：一类按职能分类，另一类按经济分类。按职能分类财政支出包括：公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其它社会和社会服务支出、经济服务支出和无法归类和其它支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和净贷款（财政性贷款）•见国际货币基金组织的财政支出分类职能分类经济分类1、公共服务支出1、经常性支出2、国防支出（1）商品和服务支出3、教育支出（2）利息支出4、保健支出（3）补贴和其他经常性转让5、社会保障和福利支出①对公共企业②对下级政府③对家庭④对其他居民⑤国外转让6、住房和社区生活设施支出2、资本性支出7、其它社区和社会服务支出（1）现在的和新的固定资产购置8、经济服务支出（农业、采矿、制造业、电业、道路、水输送、铁路、通信等）（2）存货购买9、无法归类的其它支出（3）土地和无形资产购买（1）借债利息（2）其他（4）资本转让3、净贷款（财政性贷款）第二节：财政支出规模分析•一、衡量财政活动规模的指标–（一）反映财政活动规模的两个指标•衡量财政活动规模可以用财政收入和财政支出的绝对数指标来表示，但通常是以两个相对值指标来表示，即财政收入占GDP（或GNP）的比重与财政支出占GDP（或GNP）的比重目前对财政收入的两个不同理解和处理方法–有些国家将仅包括以税收为主和少量收费的经常性收入，界定为财政收入–有些国家将财政收入的概念扩大，将政府向国内外发行债券所得的收入，也包括在财政收入之中–世界各国通常采用的收入概念为上述第一种，1993年以前，我国曾采用第二种收入概念•理论界认为，在采