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第14章政府采购制度14．1政府采购概述14.2政府采购制度和程序14.３政府采购中的法律制度14.4外国的集中采购机构14.5中国中央政府及香港特别行政区政府的集中采购14．1政府采购概述14.1.1政府采购的概念和特征1政府采购的概念政府采购（Governmentprocurement）是指，一国政府部门、机构、机关直接或间接接受政府控制的企事业单位，为实现政府职能或公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。2政府采购的特征根据政府采购的定义和对政府采购含义的理解，我们不难归纳出政府采购的特征：（1）政府采购主体的特定性从各国政府采购立法对政府采购主体规定来看，作为政府采购主体的“政府”，其含义是十分宽泛的，不仅包括中下一页返回14．1政府采购概述央政府、地方政府部门，机构或机关，还包括受政府控制的公共机构以及国有企业。（2）、政府采购资金的公共性政府采购资金主要来源于政府财政拨款，即财政性资金，它是由纳税人的税收所形成的公共资金。此外，还应当包括政府性基金、行政事业性收费、罚没收入等。（3）政府采购对象的广泛性政府采购不仅仅是货物的购买，政府采购的对象已经从货物扩大到工程和服务。工程是指建设工程，包括所有的建筑物和构筑物。而服务的范围是指货物和工程以外的其他政府采购对象，包括专业服务、技术服务等。（4）政府采购方式程序的法定性下一页返回上一页14．1政府采购概述政府采购是公共管理的一个重要执行环节，而公共管理是国家管理经济的一种重要手段，政府采购应当维护国家利益和社会公共利益。14.1.2、政府采购制度的功能和作用1政府采购制度的功能（1）政府采购制度具有宏观调控的功能所谓政府采购的宏观调控功能，是指政府利用政府采购的资源优势，在满足采购基本要求的前提下，实现政府的经济宏观调控目标。这些宏观经济目标，包括有效的启动经济和调节经济。（2）政府采购制度的社会政策功能通过政府采购实现国家的社会政策目标，该政策目标主要体下一页返回上一页14．1政府采购概述现在扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业，以及环境保护企业，高科技企业的发展。对此，各国政府采购法都有明确的规定。（3）政府采购制度的政治功能政治功能表现在政府采购制度具有抑制腐败，提升政府的道德功能。在我国，建立政府采购制度，促进廉政建设是《政府采购法》的立法宗旨之一。2政府采购制度的作用政府采购制度将市场竞争机制引入政府采购领域。通过市场对政府采购的资源进行有效配置，使政府采购成为市场经济的一个重要组成部分。（1）政府采购制度有利于促进市场经济的发展下一页返回上一页14．1政府采购概述政府采购引进市场竞争机制，按照市场规则运行，政府采购成为市场交易的组成部分，政府在进行采购时不是行使其行政职权的管理者，而是与供应商处于同等法律地位的民事关系的参与者。（2）政府采购制度建设有利于市场经济体制的构建政府采购是市场经济发展的客观要求，而政府采购制度的建设将会对市场经济体制的构建起到巨大的促进性作用。①政府采购制度有利于建立国家宏观间接调控体制。②政府采购有利于推动公平竞争的市场发育。政府采购引进市场竞争机制，以公开透明、公平竞争和公正为基本原则，政府以平等民事主体身份进入市场，促进市场的充分竞争。③政府采购有利于政府职能的转变。市场经济的进一步发展，要求政府退出竞争性市场，彻底转变自身的经济职能，下一页返回上一页14．1政府采购概述政府采购时政府的需求不再直接依靠企业的供给，而是通过市场交易，所以政府采购在一定程度上为政企分离创造了有利条件。④政府采购有利于市场的进一步对外开放。一方面，政府采购打破地区封锁，促进了国内市场的统一；另一方面，政府采购可以不断提高国防产品质量及市场竞争力，为进军国际政府采购市场做好充分准备。随着经济全球化和贸易自由化，政府采购市场最终将形成国内外统一的政府采购市场。我国在加入WTO时承诺，尽快就我国加入《政府采购协定》进行谈判，而且承诺在加入《协定》之前遵循透明度原则和实行最惠国待遇。开放政府采购市场，应该说有利于进一步整合国内市场资源，促进国内市场与国外市场的对接。返回上一页14.2政府采购制度和程序142.1政府采购基本制度1.政府采购的组织模式当今世界各国通行的政府采购组织模式总的来说，分为以下三种。（1）集中采购组织模式由政府设立独立的采购执行机构，统一为政府采购货物、工程和服务的一种采购组织形式。（2）分散采购组织模式即由各政府机构自行进行采购活动的一种采购组织实施形式。实际运作中，由各支出单位自行组织采购活动，采购作业分散在不同的机构中。下一页返回14.2政府采购制度和程序（3）半集中半分散采购组织模式在政府采购组织实施形式中，既有集中采购也有分散采购，二者同时并存。即除部分产品或服务由专门部门采购外，其余由各支出单位自行采购的采购模式。集中采购与分散采购各有利弊，集中采购的有利之处在于：一是能够集中需求，形成批量采购，取得规模效益，减少重复采购，降低采购成本。二是有利于培养专业的采购队伍，确保采购质量。三是有利于监督管理，促进采购执行机构依法采购。四是有利于贯彻落实政府采购政策目标。集中采购之弊端在于：较难适应采购机构的特殊要求，由于采购方式和程序的制约，往往导致采购周期较长，影响采购效率。分散采购的优点在于：能够满足采购单位对及时性和多样性的要求，但无法产生规模效益，且由于重复采购，造成采购成本高，也不利于监督管理。下一页返回上一页14.2政府采购制度和程序我国《政府采购法》规定，纳入集中采购目录以内的政府采购项目必须委托集中采购机构采购，我国政府的集中采购有复杂的供应链，我国台湾地区的采购学专家叶彬认为，集中化采购代表着现代政府采购组织的一种趋势。各国的政府采购实践表明，适当的集中化采购能够促进政府采购各项目标的实现。14.2.2政府采购方式和流程政府采购方式是政府采购主体在进行采购时所使用的方法和依据的程序。政府采购的方式是法定的，政府采购过程必须依照法定的方式和特定流程进行。1政府采购方式政府采购方式可分为两大类：招标性采购与非招标性采购。下一页返回上一页14.2政府采购制度和程序（１）招标性采购是指通过招标的方式，邀请所有或一定范围的潜在供应商参加投标，采购主体通过事先确定并公布的标准从所有投标人中评出中标供应商，并与之签订合同的一种订购方式。（２）非招标性采购是招标采购方式以外的采购方式。除招标限额以下的采购项目采用非招标性采购外，招标限额以上的采购项目，如出现紧急采购或者采购来源单一等情形，也需要采用招标方式以外的采购方式。①竞争性谈判是指采购主体通过与多家供应商进行谈判，根据谈判结果确定成交供应商的一种采购方式。②询价是指采购主体向供应商发出询价单，要供应商在规定时间报价。下一页返回上一页14.2政府采购制度和程序③单一来源采购，即采购活动在适当的条件下，向单一供应商承包商或服务商征求建议或报价采购货物、工程或服务。一般适用于专利首次制造，或者原有采购项目的后续采购等特殊情形的采购。④自营工程是土建项目中采用的一种采购方式。是指采购主体不通过招标，或其他采购方式而直接使用当地的施工队伍来承建土建工程，自营工程在政府采购中是受严格限制的。我国《政府采购法》规定的政府采购方式有：公开招标，邀请招标，竞争性谈判，询价，单一来源采购等方式。14.2.3政府采购程序政府采购的每一种采购方式都有其特定的程序，这里我们着重介绍招标采标程序，竞争性采购程序和询价采购程序。下一页返回上一页14.2政府采购制度和程序1.政府招标采购招标采购程序包括以下一些阶段：招标阶段，投标阶段，开标阶段、评标阶段、定标阶段。招标阶段的程序包括资格预审，准备招标文件，发布招标公告，发售招标文件等。资格预审是指采购项目对供应商的资质和供应条件有特殊需要的，通过发布资格预审公告对供应商资质和能力进行预先审查。资格预审的内容包括基本资格预审和专业资格预审，基本资格预审是指供应商的法律地位，资质等级，经营状况和信誉等，专业资格预审是指供应商履行招标项目的能力，包括技术条件，以往业绩，技术人员的技术状况等。招标文件是要约邀请，它是供应商准备投标文件和参加投标的依据，同时也是评标以及签订合同的重要依据。下一页返回上一页14.2政府采购制度和程序招标公告应当在政府指定的媒体上发布。招标阶段的工作完成以后，采购进入投标，开标阶段。投标供应商根据招标文件的要求，制作投标文件，投标文件是要约，但投标文件应当实质性响应招标文件的要求。评标是评标委员会根据招标文件确定评审标准和方法，对投标文件进行评审和比较，以确定中标候选人的过程。招标人根据评标委员会的评标报告和推荐的中标候选人选定中标人，并向中标人发出中标通知书。邀请招标与公开招标比较，具有以下特征：一是发布信息的方式为投标邀请书；二是竞争范围有限，只在一定的范围内邀请特定供应商参加投标。邀请招标的程序与公开招标的程序基本相同。2.竞争性谈判采购下一页返回上一页14.2政府采购制度和程序竞争性谈判是政府采购的主要方式之一。从国际政府采购规则和各国政府采购法律来看，竞争性谈判一般按照以下五个步骤进行：1)成立谈判小组。2)制定谈判文件。3)确定邀请参加谈判的供应商。4)确定成交供应商。5)谈判。3.询价采购询价采购作为适用于采购货物规格，标准统一，现货货源充足且价格变化幅度不大的采购项目的采购方式，其必要程序为：下一页返回上一页14.2政府采购制度和程序1)成立询价小组。2)确定被询价的供应商名单。3)询价小组要求被询价供应商一次报出不得更改的价格4)确定成交供应商。随着我国政府采购制度的发展，在政府采购中引入配送制度，将是政府采购制度的很好补充和完善。配送服务可以通过招标投标制度选择合格的供应商的配送中心来提供，或者设立政府自己的物料供应处来提供。返回上一页14.３.政府采购中的法律制度14.3.1政府采购合同管理我国《政府采购法》第四十三条明确规定，政府采购合同适用合同法。但政府采购合同不同于一般的民事合同，政府采购合同适用合同法的内容包括：（1）政府采购合同遵循合同法的一般原则：平等原则，自愿原则，公平原则和诚信原则等；（2）政府采购合同的订立和合同效力的认定，除政府采购法规定应当适用政府采购程序外，也应当依据要约和承诺的一般规则，政府采购合同的形式，合同效力认定适用合同法的有关规定；（3）政府采购合同的履行适用合同履行的一般规则，如同时履行抗辩，先履行抗辩和不抗辩等；下一页返回14.３.政府采购中的法律制度（4）政府采购合同的变更，解除，终止适用合同法的一般规定；14.3.2政府采购合同的违约责任约定政府采购过程是合同订立和履行的过程。政府采购是以法定的方式和程序确定中标或成交供应商，并与之订立政府采购合同。政府采购合同的当事人是政府采购人和供应商，供应商是指向采购人提供货物工程或服务的法人，其他组织或者自然人。合同内容是确定采购人和供应商之间在采购货物、工程或服务中的权利和义务。1．在合同履行过程中，应当保证政府采购人行使以下权利：合同履行的监督权。在合同履行过程中，采购人或者政府采购部门对供应商履行合同义务享有一定监督干预权。监督干下一页返回上一页14.３.政府采购中的法律制度预权包括对合同履行的检查权、调查权、变更合同权，终止或解除合同权等。具体表现在：（1）合同备案制度，合同备案目的是为了对政府采购监督管理，加强对政府采购活动的监督检查。（2）当政府采购合同继续履行将损害国家利益或社会利益时，采购人有权变更或解除合同。政府采购人在行使合同的变更、解除权时，应当严格遵循法定的程序，给供应商造成损失的予以适当的补偿。2．对违法供应商的制裁权政府采购监督管理部门有权对违法供应商依法予以制裁，如给予罚款或一定时间的政府采购市场准入禁止，对供应商情况的跟踪检查。下一页返回上一页14.３.政府采购中的法律制度（1）合同的履行过程存在许多不确定的因素，如供应商违法行为，不可抗力和涉及的其它利益（2）质疑程序中应有“暂时的果断措施”，以及纠正违反《政府采购协定》的行为。（３）透明度原则：每一参加方