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第七章公共政策执行分析本讲主要内容第一节公共政策执行概述第二节公共政策执行过程与手段第三节影响公共政策有效执行的因素第四节中国公共政策执行实践案例分析第一节公共执行概述一、政策执行的涵义它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。对于公共政策来说，政策执行的主体就是政府机构。二、政策执行研究运动在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科。政策执行不受重视的主要原因在于，人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要阶段，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼(T.L.Pressman)和韦达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》(Implementation)一书的出版作为标志。政策问题的真正解决依赖政策执行理论上，政策科学研究的视野拓宽实践证明，执行差错是导致政策失败的原因之一三、政策执行地位与作用美国政策学者艾利森才说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。政策目标方案政策执行政策现实唯一途径政策执行是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的必须环节。政策执行是检验公共政策方案完善程度、正确程度的唯一标准。政策执行是公共政策修订、评估、终结的现实依据。第二节政策执行过程与手段一、政策执行的过程1、政策执行的准备阶段进行政策宣传，加强政策认知有助于加强政策执行者的政策认知有助于加强目标群体的政策认知既是政策执行先导，又是政策执行手段包括政策公布和解释、说明做好组织准备科学合理，功能齐全，运转灵活，协调统一，精干高效进行物质准备编制预算做好必要的设施准备制定执行计划客观原则弹性原则统筹原则2、政策执行的实施阶段（1）政策实验选择实验对象——典型性、代表性设计实验方案——周密总结实验结果——实事求是，经验和教训兼顾意义：有利于减少政策执行的风险有利于降低政策执行成本（2）全面推广原则性与灵活性相统一（3）指挥协调政策执行是一项管理活动（4）监督控制是政策执行的保障环节3、政策执行的总结阶段绩效评估检验政策执行效率、效益和公平性决定政策去向的重要依据追踪决策的前提追踪决策对政策进行修补完善政策失效规律曲线浴盆曲线早期失效偶然失效耗损失效时间失效率二、失效规律曲线：浴盆模型启示：早期失效难免，不要轻易否定政策；偶然失效时要不断及时修正；耗损失效时则及时创新。三、政策执行的基本手段１．行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。权威性和强制性具体性对象的有限性和时效性方法便于解决一些特殊的、紧迫的、爆发性的问题。上级如有失误将会导致连锁反应；不利于充分发挥下级的积极性和创造性。２．法律手段法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。权威性和强制性稳定性规范性程序性３.经济手段济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。间接性有偿性关联性４．说服引导手段说服引导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，说服引导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。制造舆论说服教育协商对话奖功罚过5.技术手段采用网络技术、信息技术等现代化的科学技术来改进政策执行的效率。我国政府于1999年发起“政府上网工程”。截止2004年底，国务院76个部委和直属单位中，已有71个建立了政府部门网站；在31个省、市、自治区政府中，已经有28家建立了政府网站；93.1%的市政府和69.3%的县政府已经拥有了自己的门户网站。案例一事例1：杜宝良事件2005年5月23日，在北京卖菜的安徽来京司机杜宝良偶然查询得知，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在驾驶小货车运菜时，在每天必经的北京市西城区真武庙头条西口被“电子眼”拍下闯禁行105次，被罚款10500元。此前，从未有交管部门告知他有违法行为。此事在媒体和公众中引起强烈反应，“杜宝良万元罚单事件”迅速成为政府部门在行政执法过程中管理与服务是否失衡的热点话题。有媒体评论称，目前的交通执法有以罚代管、缺乏人性关怀之嫌。同一人在同一地点以同样方式违法105次，却没有及时从管理部门得到警示，暴露了北京现行的非现场交通执法制度的缺陷。据了解，北京目前有４种方式可供车主及驾驶人员查询交通违法信息：到北京市各区县交通支队、大队办公大厅内使用电子触摸屏；上公安交通管理局网站；拨打每分钟收费约３元的声讯电话；定制收费短信服务。但这些办法对于杜宝良来说几乎都不可行。他每天凌晨２时起床进货，２１时睡觉，不会上网，连电视都很少看，更不会阔绰到一分钟花３元钱打声讯电话。而全北京市像杜宝良这样的驾驶人员应该不在少数。交通罚款问题一直是个热点话题，虽然交管部门对舆论的每一次质疑都有根有据地进行了解释和反驳，却始终无法抹去“为罚款而执法”的印记。“杜宝良现象”是一个典型。它所暴露的表面上是执法制度的缺陷，实质上是执法者的失职，客观上则难免造成“为罚款而执法”的恶劣影响，导致社会矛盾。同时，这一执法的实际效果也远远背离了立法进行交通管理的初衷，更谈不上体现立法的精神。事例2：温州律师状告交警支队超速被拍下，罚款200元。温州人江丁库却认为交警“偷拍”超速的行为不合法，把交警支队告上了法院。他要求温州高速交警支队直属大队撤销处罚决定，返还200元罚款，并赔偿精神损失费1元。江丁库提出疑问，交警出示的主要证据是一张移动测速车抓拍的照片，“但这张照片上充其量只能看到车，至于拍摄地点、车子时速、拍摄者是谁根本无法显现。交警并不能证明我的车在指定限速80公里的路段上超速了。”“另外，根据道路交通安全法规定，非紧急情况时，机动车不得在高速公路应急车道上行驶或停车。而交警将移动测速车停在应急车道上测速，是违法执法，移动测速车成了安全隐患。以违法的手段获取证据不能认定为有效证据。”他还认为，交警的电子移动测速没有设立明显标志，是暗中执法，执法目的不合法。“躲在暗处偷拍，起不到警示和纠正的作用，违背了公开原则，侵犯了公民的知情权，有‘创收’嫌疑。”被告认为，甬台温高速苍南至分水关路段坡陡路弯，经认定限速为80公里/小时，在到达移动测速点前有3块限速标志牌。“原告超速行为被移动测速设备抓拍到，有拍摄记录，事实清楚，证据确凿。”“执法车不能停在路上，那我们还怎么执法？没有了交警执法，限速牌也就形同虚设。”温州高速交警支队直属大队表示，根据公安部相关规定，在应急车道上移动测速是符合工作规范的，不存在违法情况。“也不会影响其他车子的正常通行。”对于江丁库所质疑的执法目的，被告认为，罚款只是手段，目的是为了纠正违章。“罚款所得收入是上交省级财政的，不存在‘创收’之说。”2007年4月5日下午,法院作出一审判决，江姓律师败诉。事例3：郴州律师状告交警大队2007年３月２２日，湖南省郴州市大众法律服务所主任李国宾，发现自己的小车２００６年１２月１日在“郴资桂”高等级公路上，有一项时速６０公里超速５０％而被罚款２０００元、驾驶证扣６分的记录。他多次向交警讨要处罚决定书未果并向郴州市人大、市公安局等部门反映处罚不公。最终被罚款５００元、驾驶证扣６分的李国宾不服处罚，今年４月４日将郴州市交警支队第五大队告上法庭。李国宾起诉五大队的理由是：“被告在执法中故意设置陷阱，流动检查时应在前方200米处告知司机及车主有雷达测速，但被告没有任何提示”，“即使被告监控数据没有问题，我的实速60公里，才刚好超速50%，而不是50%以上，被告对我按超速50%以上实施处罚，是明显错误的”。李国宾于4月4日上午花了3个小时的时间，专门守在被交警部门认定他违法超速的郴资桂高等级公路176公里处，计算车流量。结果令他大吃一惊：“如果都按每台车超速罚款500元计算，这个路段一个上午就可以罚17万元！”4月24日上午，记者坐上李国宾所开的福莱尔轿车的副驾驶位置，按40公里时速向前行驶，几乎所有的车辆都从车窗边呼啸而过。这个实验的结果表明，路面宽敞，两厢没有工厂、学校和集镇，设计时速达到80公里的这个路段，几乎没有一个人选择限速40公里，“这也就意味着，所有的司机在这个路段都将违法超速”，李国宾说。据郴州市高等级公路管理处介绍，在郴州至资兴公路的138K＋800M至163K＋450M处，不到25公里的路段，设立了限速标志牌和雷达测速牌达40块之多，其中限速每小时80公里的标志牌9块、60公里的标志牌18块、50公里的标志牌1块、40公里的标志牌6块、20公里的标志牌2块。2007年５月１５日，郴州市北湖区人民法院开庭审理这起行政诉讼案，并以交警处罚“证据不具有唯一性、排他性”，以及“原告没有明确放弃听证权的情况下，当即作出行政处罚决定，剥夺原告享有的权利，属程序违法”为由，当庭判决撤销交警对李国宾的处罚决定。郴州市交警支队第五大队不服，向郴州市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决。2007年７月９日，在郴州市中级人民法院开庭审理，部分市人大代表应邀旁听了庭审。法庭没有当庭宣判。据2008年1月消息，二审法院认定“处罚程序违法”，维持了一审法院的判决，撤销了交警部门的“处罚决定书”。案例思考题：1.杜宝良事件对我国公共政策执行程序有哪些启示？2.限速政策的目标是什么？现今执行手段主要是哪些？与目标是否统一？3.从上述事例能够得到关于公共政策执行的哪些思考？第三节影响政策有效执行的因素一、政策问题的特性和所要解决政策问题的类型和性质密切相关。越复杂的问题，执行的难度越大。如敏感的政治性政策、涉及人们利益分配和调整的经济政策、涉及领域众多的多种综合性政策。政策所要规范的目标团体的行为的种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为。政策问题所涉及的目标团体人数的多少，也影响着政策执行的效果。二、政策本身的因素政策的正确性政策的具体明确性政策资源的充足性三、政策以外的因素目标团体对政策执行的影响执行人员的素质和工作态度执行机构组织间的沟通与协调政策环境四、史密斯政策执行过程模型——四因素理论理想化的政策——政策本身的影响政策的合理性政策的具体性政策的稳定性政策执行机构的影响合理的组织机构——布局合理、分工协调、权责明确合格的执行人员——政策水平、工作态度、知识结构、组织能力目标群体——政策对象和影响利益影响价值观念和传统习俗影响环境因素——政策环境的影响政治环境——形势是否稳定、政治文化是否发达、舆论导向是否鲜明经济环境——经济发展水平如何社会心理环境——人们在日常生活中形成和积累起来的对社会条件、社会关系和社会实践的经验性反映。其特点是较强的自发性、是一种潜在的社会力量、表现为对公共政策的心理承受能力强弱政策资源——财务资源和人力资源、信息资源、权威资源五、综合模型萨巴蒂尔和马泽曼尼安他们建构了一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，主要可分成三大类：第一，政策问题的可办性；第二，政策本身的规制能力；第三，政策本身以外的变数。案例二计划生育政策的执行分析我国南方某县的计划生育工作，多年来一直排在全市倒数几位。1995年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策。该县政府希望通过这项新的政策措施