第八章智利模式

第八章智利模式一、智利模式的产生智利模式产生于20世纪80年代初期。这种改革的特殊时代背景在于，1．当时，智利采取的是现收现付模式，在人口老龄化与国内通货膨胀率居高不下的双重影响下，不仅对政府财政构成巨大压力，而且难以维持退休者的正常生活。2．旧模式的投保费缴纳极不公平，歧视一般劳动者群众，所谓“官贵民贱”。在这种背景下，养老保险私有化被作为一项新的政策措施出台，并在智利被强制实施。智利模式产生的直接基础军人政府上台后于1973年10月将全国各种家庭津贴统一起来并将其由养老保险基金会转交给新成立的机构——家庭津贴补偿组织，以及1979年2月废除建立在工作年限基础上的养老保险制度而建立起来的养老金水平统一调整制度。它的法律依据是1980年11月通过的3500号法令，该法律规定于1981年开始实施新型养老金制度，新参加工作的社会成员只能参与新制度，但允许已经工作的中、老年职工自由选择留在旧的养老保险制度内还是参加新制度，国家对选择继续留在旧制度中的中、老年职工仍然负责到底，对选择新制度的中、老年职工则通过发行认可债券的方式来补偿历史欠帐。二、智利模式的基本内容1、定义所谓智利模式，其实是指智利实行的由个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的养老金私有化模式。它作为世界上有影响的养老保险制度改革举措，确实是对传统社会保障制度的根本性变革，其典型性和代表性是毋庸置疑的。2、基本内容，是以个人资本为基础，实行完全的个人帐户制（包括基本个人帐户和补充个人帐户，前者指个人要将其纳税收入的10%作为自己的养老金投入，后者则是在前者基础上为将来得到更多养老金而进行更多储蓄所设立的补充个人帐户），并由私人养老基金管理公司负责经营管理，保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务，劳动者可以自由选择基金公司，并实行“自愿投保，自愿退保”原则。从智利模式的运行来看，其最大的特点就是劳动者的养老问题个人负责制，同时将政府的管理责任转移给私人管理公司，利用资本市场进行有偿运营，投保者既能够分享较高的收益回报，也可能因投资失败而遭受损失。这样，政府的直接责任被缩小到最小限度，而个人的责任却被扩大到极大程度，从而是社会保障私有化的一种典型的表现形态。尽管智利以“民营化”为目标，但国家对个人储蓄账户仍继续履行自己的职责，国家行为表现为：1．保证最低退休金。2．发放福利性养老金。3．监管基金管理公司。4．规定管理公司的投资方向和限额。三、智利模式的成就智利在养老金制度方面的改革，因为从根本上改变了传统的养老社会保险模式，且确实取得了令人瞩目的成就。1.收益率较高,积累了规模巨大的养老基金资产｡在过去25年期间,养老基金累计平均每年的投资回报率达到10%,最高的收益率为1991年的29.7%｡至2004年底,养老基金总额积累达到608亿美元,过去24年间养老基金平均每年的增长速度达到28.3%｡2.投资风险控制在一定范围之内｡首先,在养老基金的投资监管上,智利政府采取了非常严格的监管措施,例如:AFP公司的单一经营目标､资产托管要求､投资的风险评级制度以及针对每类投资工具的数量限制等方面的政策,有效地保障了养老基金的安全性｡其次,在养老基金行业发展过程中,AFP公司的经营管理信息是透明的,监管当局对AFP公司的舞弊行为制定了严厉的惩罚措施,并向社会予以公开｡3.对资本市场发展的促进作用｡在过去20多年中,智利金融市场得到了快速发展｡1980年末金融资产占GDP的比重为65%,到2003年末已上升到217%｡与此同时,养老金是智利国内定期存款和银行债券､政府债券和可抵押债券的最大投资者,是公司债券的第二大投资者(仅次于保险公司)｡同时,养老基金还持有大量份额的股票投资｡4.养老金制度变革与宏观经济发展的关系｡(1)对国内储蓄水平的影响｡自上世纪80年代养老金制度改革以来,统计表明智利国内储蓄水平有了大幅度提高,从80年代占GDP的5%左右上升到2000年以来超过20%的水平｡已有的研究结果表明:1981至2002年期间,养老金制度改革对国内平均储蓄率增长的贡献为GDP的2.3%,占储蓄增长的47%;对投资的贡献为GDP的1.2%,占投资增长的57%｡(2)对劳动就业的促进作用｡养老金制度改革对劳动力市场的影响通过两个渠道来实现,一是改革降低了养老金缴费率,减少劳动成本,因此,提高了劳动参与率;二是通过建立DC型的个人账户养老金计划,缴费和给付之间的关联性加强,从而激励劳动就业增加｡(3)对GDP增长率的贡献｡在1981至2001年期间,智利养老金制度改革通过影响储蓄和投资､劳动力市场和全要素生产率等因素,对GDP增长率的贡献为0.49个百分点,大约占到了这20年期间经济增长率的1/10｡智利模式取得的显著的成效，从而成为世界各国关注的对象。养老保险基金私营化管理亦被另外一些拉丁美洲国家视为值得仿效的榜样。首先是秘鲁于1992年开始仿效，随后是哥伦比亚、阿根廷于1993年开始改革，乌拉圭、墨西哥于1995年开始改革，接着是玻利维亚、萨尔瓦多于1996年采取民营管理，委内瑞拉亦于1997年对养老保险制度进行改革。美国、欧洲国家乃至像中国这样的发展中国家，都以极大的兴趣关注着智利模式，可以这样说，自19世纪80年代俾斯麦创造的德国社会保险模式和20世纪40年代以后依据贝弗里奇报告建立的福利国家模式后，社会保障领域再也没有一种改革能够像智利模式这样引人注目了。不过，由于智利模式是在特定的政治、社会条件下产生，以及该模式本身存在着一些内在缺陷，即使在仿效智利的拉美国家中，也并非是完全模仿。如墨西哥采用的是包括私营化管理在内的多元管理方式，阿根廷、乌拉圭采用的是混合改革方式，秘鲁、哥伦比亚采用的是公营与私营平行的改革方式，还没有哪个国家真正完全模仿智利模式，而是都选择了一种混合体制。四、智利模式的五个不等式无论是国内还是国外，在谈到智利模式时，常常将智利模式与智利社会保障模式或社会保障私有化或新加坡公积金制度等同起来，或者将智利模式视为一种新的社会养老保险方案。有鉴于此，在对智利模式进行综合评价之前，很有必要澄清如下五个认识问题：第一，智利模式不等于智利社会保障模式。前已述及，智利模式指的是单纯的养老金私有化模式，它适用的只是单纯的具有积累性质的养老金制度，并且着重体现在养老金制度的供款渠道与基金经营环节，代表的只是智利对传统社会保障体系中的一个主要项目的重大改革，而不是用养老金私有化去替代或包容整个传统的社会保障制度。事实上，智利除私营化管理的个人养老金外，还有政府负责的社会救助、有关福利及其他社会保险等措施。因此，尽管智利模式在某种程度上预示着社会保障个人责任回归的发展趋势，但不能将智利模式等同于智利社会保障模式，二者是范围不同的概念。第二，智利模式不等于现代社会保险模式。现代社会保险制度作为工业化的一个重要成果，责任共担、互助互济、公平稳定是这种制度最基本的内生机制；而智利模式完全实行个人缴费制和个人养老金资本化、市场化，从而不仅取消了社会保险应有的责任共担与互济性，而且也增加了个人的风险性与非公平性。因此，智利模式并不等于养老社会保险制度，也不是养老社会保险制度的变种，它本质上只是一种在有关法律强制下的个人储蓄加投资型养老模式。第三，智利模式不等于公积金模式。尽管智利模式也是完全积累型养老模式，但并非公积金制度。因为公积金制度的典型代表是新加坡，它的特色不仅表现在雇主与雇员分担供款责任等方面，也表现在由公营的中央公积金局统一管理并垄断经营上，政府承担着给予受保障者以固定收益回报的责任，其使用范围亦由养老扩展到医疗、住房开支等，从而实际上是雇主与雇员分担责任加上政府信用的一种综合型社会保障制度；而智利模式却是由个人缴费、私营机构竞争经营、个人与私人机构共担投资风险的单纯的养老金积累模式。可见，智利模式与公积金制度并非是一回事。第四，智利模式不等于国家或政府可以放弃社会保障责任。一方面，智利政府仍然直接负责着有关社会救助、相关福利及养老之外的其他社会保险事务；另一方面，对于养老保险领域，智利政府亦非完全放任，而是在立法与监管方面尽着自己的责任。例如，当私营养老基金管理公司破产或发生严重财政危机时，政府要负接管之责，这表明政府对存放在私营养老基金公司的劳动者个人帐户上的养老金事实上负有安全管理的责任（从而也是最终责任者）。由此可见，智利模式并不意味着政府在社会保障方面的责任的终结，而只是一种力度很大的调整。第五，智利模式还不能等于成功模式。对社会保障制度而言，时间往往是最好的检测手段，不论是俾斯麦式的社会保险制度，还是贝弗里奇的福利国家蓝图，都经历了半个世纪乃至一个世纪以上的检验，这些制度不仅在建立之初都具有无可替代的优点，而且迄今仍在许多国家运行，且不乏正常或基本正常运行者，但在多数国家也出现了问题或危机；而智利模式迄今还只实践了20年，显得过于“年轻化”，即使在智利取得了一些成就，但据此断言其是成功的社会保障模式又为时过早。同时，智利模式实施20年来，亦已暴露出了一些值得高度重视的问题，尤其是20世纪90年代以后的实践效果明显地要比80年代差，从而表明智利模式亦非完美的社会保障制度模式。因此，至少在现阶段还不能将智利模式与成功模式或将社会保障私有化与社会保障改革出路等同起来。五、对智利模式的综合评论成就：智利模式是对传统社会养老保险制度的一种创新，无论其在未来时期的成败如何，都应当是智利对社会保障制度尤其是养老保险制度改革、发展的一大贡献。因为它以个人为直接责任主体，采用完全积累方式，从而在减轻政府责任的同时也较好地解决了劳动者代际之间的矛盾。其私营化、资本化管理给养老基金带来了较高的投资回报，亦为避免传统社会保险型或福利国家型养老保险制度的财政危机提供了一种新的对策思路。此外，智利模式实际上是迫使国民增加储蓄，它对于改变智利国民不好储蓄的传统，进而增加国民经济建设资金的来源显然具有非常直接的效应。因此，智利模式在智利的20年实践，总体上可以说是成功的，政府未来长期责任的减轻、国民储蓄的持续上升及养老基金运营效益的显著增长等，是智利模式20年来尤其是前10年中取得的重要成就。这些成就表明，市场机制的应用能够创造出相应的效率，个人责任的强化可以直接减轻政府所负的责任；而这两点恰恰是传统社会保障制度欠缺的东西。非议：一是该模式使今天的供款人不仅要为自己退休后提供资金，而且要为那些一辈子都在预扣所得税制度下工作的人的养老金提供资金，这种双重负担在政治上、经济上都是不能接受的；二是智利模式产生时的特定社会、政治背景并不具有普遍性；三是私营化管理隐蔽性强，潜在风险大，当遭遇经济衰退时管理公司亦可能破产，从而造成受保障者的权益缺乏保障，或者仍然构成政府的负担等。问题：其一，智利模式缺乏社会保障的应有功能。其二，智利模式的普及范围有限。其三，智利模式并未减少新制度的运行成本。其四，养老基金的投资收益并不完全决定于私营化。其五，来自新制度的另一重大风险，就是养老保险私营化管理更易遭受经济危机的打击。六、智利模式的若干启示1、社会保障要走出恶性膨胀的死胡同，就不能由国家或政府包办，而个人责任的适度回归、市场机制的适度引入、民间力量的适度渗透，以及养老基金与资本市场的有机结合，对于矫治传统社会保障制度中个人过分依赖政府及效率较低的弊端，确实是一剂有效的良方。2、社会保障改革不能走向私有化与个人负责的极端。3、社会保障制度的转型不仅需要付出相应的成本，而且可以找到逐步消化改革成本的途径。