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中国国有林场森林资源管理改革的方向与对策刘俊昌北京林业大学经济管理学院2013.5.26/中国北京liujc@bjfu.edu.cn主要内容中国国有林场的现状中国国有林场森林资源管理存在的问题及原因分析中国国有林场森林资源管理的改革对策中国国有林场现状国有林场的数量及分布截止到2011年底，全国国有林场4855处，遍布在全国31个省区市行政隶属关系——省、地（市）、县三级管理财政预算体制——全额预算、差额预算和自收自支中国国国有林场现状国有林场的数量及分布省级管理,10%地（市)级管理,15%县级管理,75%全额预算,9%差额预算,39%自收自支,52%中国国有林场现状国有林场的森林资源状况森林经营类型经营型林场,7%生态型林场,93%中国国国有林场现状国有林场的森林资源状况（2011年底数据，规划纲要数据）国有林场经营总面积9.68亿亩公益林地面积6.45亿亩，其中国家级公益林地面积4.05亿亩类别数量（亿亩、亿立方米）占全国的比例经营总面积9.68林业用地面积8.5518.63%森林面积6.7222.92%森林蓄积量23.9117.43%中国国国有林场现状国有林场的人口数量（规划纲要数据，2011年）全国国有林场现有总人口271万人国有林场职工总数75万人（包括在岗职工48万人，离退休人员27万人）职工家属90万人代管农村人口115万人中国国有林场森林资源管理存在的问题及原因分析森林资源经营质量差，管护水平低林场经营面积（000ha)12.9林地利用率（%）61.17单位面积蓄积量（m3/ha)70.2中国国有林场森林资源管理存在的问题及原因分析森林资源结构不合理林龄结构（按面积）幼龄林：22%中龄林：53%成熟林：25%树种结构纯林：80%混交林：20%中国国有林场森林资源管理存在的问题及原因分析我国国有林场森林资源管理制度问题国有林场以县为主的行政管理体制与林场面临的建设和发展任务不相适应“市林业局管理林场业务，属地政府任命林场领导”的双层管理局面林场领导班子既不对属地政府（县市组织部）负责，也不对市林业局负责在市直属国有林场管理体制上，属地政府享有人事任免权，但对国有林场的生产经营活动无从管理中国国有林场森林资源管理存在的问题及原因分析我国国有林场森林资源管理制度问题在国家对林场实行禁（限）伐政策和财政断奶措施以后，国有林场体制定位不明确国有林场既不像事业又不像企业，职工既不像工人又不像农民现行体制既有定位不明的问题，又有“多头管理”的弊病，这种“事不事、企不企、工不工、农不农”的性质和定位，导致国有林场长期被“边缘化”国有林场是一个多元化生产经营体，其建设和管理业务涉及到林业、农业、工业、商业、交通运输、电力电信、旅游等诸多行业中国国有林场森林资源管理存在的问题及原因分析我国国有林场森林资源管理制度问题国有森林资源管理体制与市场经济体制的矛盾严重制约国有林场森林资源的保护管理和合理经营国有森林资源名为国家所有，实际由地方所有。国有林场既是森林资源的采伐利用者，又是森林资源的经营管理者，利用和监督不分在这种体制下，国家对森林资源的保护、培育和利用缺乏有效的监管手段，作为国有森林资源所有者的权益难以得到保障在地方社会经济发展，国有林场生存与森林保护、生态建设发生矛盾时，往往不惜牺牲森林资源，以致森林资源质量不断下降在计划经济体制下形成的国有森林资源管理体制和经营机制已不能适应社会主义市场经济体制的要求中国国有林场森林资源管理存在的问题及原因分析我国国有林场森林资源管理制度问题计划经济体制延续的森林经营管理机制与市场经济体制的矛盾日渐显现在经济体制改革的整体进程中，森林资源经营管理机制改革相对滞后普遍存在的森林资源产权关系不明晰，基层林业主管部门职能转变不到位，行政行为不规范，进一步制约了森林资源管理制度改革的进程计划经济体制下延续下来的森林资源经营管理机制与市场经济体制下的资源配置机制、激励机制的冲突日渐显现，制约了森林经营者保护和经营森林资源的积极性，制约了市场资源向林业建设的合理流动国有林场森林资源管理现状的调查分析调查对象：14个省区市490名国有林场场长调查内容：我国国有林场森林资源管理及改革现状调查时间：2012年3月至8月国有林场森林资源管理现状的调查分析主要调查结果1——整体管理状况：共有217份样本认为国有林场整体管理状况较为一般，占44.29%国有林场森林资源管理现状的调查分析主要调查结果2——森林资源管理面临的问题：超过80%的受访者认为资金问题选择管理体制的受访者有317人，占64.69%有266名受访者选择了人员素质，占54.29%选择资源经营技术问题的受访者有246人，占50.20%050100150200250300350400450国有林场森林资源管理现状的调查分析主要调查结果3——需要改革的内容：86.73%的被调查者认为国有林场现有的管理方式需要改革；受访者认为国有林场的管理在管理机构和人员、森林资源管护、森林资源培育、管理资金等方面急需改革需要改革,425,86.73%不需要改革,48,9.80%没有回答,17,3.47%国有林场森林资源管理现状的调查分析主要调查结果4——改革的关键内容：国有林场管理改革最关键的是管理机构和人员；资源培育与管护国有林场森林资源管理存在问题的原因分析在管理体制上，森林资源管理模式单一、基础设施建设落后的状况还远不能适应新形势下森林资源保护管理的要求在产权关系上，国有林产权主体的模糊性，造成产权交易的动力不足国有林所有权主体不明确，使国有林产权在某种程度上处于无人负责的状态，特别在发生林权纠纷和处理纠纷时表现尤为突出在法律法规上，国有林资源管理出现的种种问题，究其根源在于缺乏严密完善的法律保障、严格高效执法监督机制，确保国有森林资源管理的真正实现有法可依、行之有效国有林场森林资源管理存在问题的原因分析在职能界定上，国有森林主管部门既担负着行政管理职能，同时又担负着所有权管理职能，而且这两种职能常会发生混淆和界限不清的情况在经营水平上，国有林场整体盈利水平低，亏损严重从国有林场担负的职能看，国有林场承担政府职能、社会职能问题，既造成国有林场经营举步维艰，也是造成国有林场拖欠职工工资，不能保证职工参加基本养老险、医疗、失业保险等社会保障的重要原因国有林场的性质与其担负的任务和职能不相适应现有的经营机制使得许多国有林场缺乏活力中国国有林场森林资源管理改革的核心问题改什么？产权？国有与非国有？管理体制？中央管？省管？县管？经营机制？中国国有林场森林资源管理改革的核心问题如何改？国有林场森林资源管理的总体框架产权国有明确界定国有林场森林资源的产权归国家所有国外国有林管理制度及对我国的启示全球国有林概况全球森林中，公有林面积占到84.4%，私有林面积占到13.3%，其他类型的占2.4%。世界大部分森林仍属于公有林，比重最低的大洋洲也占到60%以上。各区域的情况差异较大。北美洲和中美洲、欧洲（除俄罗斯联邦）、南美洲和大洋洲私有林比例高于其他区域发达国家公有林比重相对较低，发展中国家比较高国外国有林管理制度及对我国的启示全球国有林概况(不包括巴西)0%20%40%60%80%100%世界非洲亚洲欧洲北美和中美洲大洋洲南美洲公有林私有林其他国外国有林管理制度及对我国的启示主要国家国有林情况单位:1000公顷国家或地区森林面积公有林面积国有林（指中央政府或联邦政府所有的森林国有林占公有林比重（%）国有林占整个森林的比重（%）美国30312315481014110891.1546.55加拿大3101342855874962117.3816日本2486810428763173.1830.69澳大利亚1573191147063317728.9221.09德国110765846665（2）11.386.00英国2793101183482.4929.86俄罗斯80926880926877689796.0096.00国外国有林管理制度及对我国的启示全球森林所有权的变革特点在全球，总体来看，对自然资源的所有权和控制权正在越来越多地由国家向当地社区和个体家庭转移目前私有化和社区参与森林管理的趋势还伴随着资源占有格局迅速变化和利益相关者之间的关系越发复杂化的情况这些变化不仅影响着森林管理的方式，而且还具有社会、政治和经济的影响国外国有林管理制度及对我国的启示全球森林所有权管理在世界范围内，更具体地说是发展中国家，大部分森林面积属于政府的正式管辖范围，而且森林管理实际上依然是一项国家事务森林过度采伐和森林退化的主要原因是人口压力、农业扩展、对木材产品需求不断增加、非法砍伐、工业发展和经济的迅速增长这一情况引起对公共部门森林管理有效性以及整个国家所有制的重要性的争论国外国有林管理制度及对我国的启示全球森林所有权管理特点整个森林面积中有79%仍然是中央政府直接控制和管理生态环境效益逐渐加强，各国政府越来越重视森林多功能效益和作用。德国、俄罗斯、美国的国有林管理和改革中，都更加重视森林的多种功能效益在生态、社会经济发展等方面的重要作用粮农的调查还显示，许多国家的资源利用者和管理人员对于自己的作用、职责和权利的认识不足：知识和能力方面的欠缺往往导致管理不善国有林是全球生态系统的主体。世界11%的森林被指定用于生物多样性保护。全球用于水土保持、雪崩控制、沙丘固定、荒漠化防治和海岸保护等防护功能的3.48亿公顷森林基本都是公有林国外主要国家国有林森林资源管理从美国、加拿大、德国、俄罗斯、日本等林业发达国家的林业管理来看，对于国有林（公有林）的管理主要基于所有权而定，属于联邦政府的由联邦政府管理，属于地方政府的由地方政府管理在各自系统内部主要采取垂直管理体制内部的垂直管理的分级分类制度，各国并不相同国外主要国家国有林森林资源管理比较典型的国有林管理体制主要有：中央垂直管理体制发达国家对国有林采取垂直管理体制的居多，这种管理体制主要针对联邦政府所有的国有林的管理，一般联邦政府部门中设立专门的林务局管理全国国有林，然后根据国有林的面积和区域进行分区，在逐级设立管理机构以美国最为典型，俄罗斯国外主要国家国有林森林资源管理以州为主的垂直管理体制这种管理方式与中央政府垂直管理类似，只是这种管理的重心在州（省）一级，这与这些国家的联邦制的形成有关德国、澳大利亚国外主要国家国有林森林资源管理分级协调管理体制分级协调管理体制，主要是指联邦政府、各地方政府都设立林业管理部门，依照法律赋予的权限对政府所有的公有林进行管理，各级政府之间是一种协调、合作伙伴关系，一般建立一种协调会议机制来协调各方利益和权限，实现公有林的管理以加拿大最为典型国外主要国家国有林森林资源管理管理和经营分离管理体制首先将国有林管理作为国家公共事务的一部分，然后委托专门机构对国有林进行管理国有林的管理和经营实行分离。管理机构和人员全国统一配备，负责森林的保护、经营计划的制定、经营监督以及部分治山工程；造林、采伐、林道建设等各项直接生产活动一般都通过招标制，委托给民间企业实施，由民间企业承包和雇佣社会劳力完成；同时积极推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度，鼓励企业、团体和个人承包经营国有林，收益分成日本国外国有森林资源管理的借鉴与启示国外国有林管理体制对于国有林（公有林）的管理主要基于所有权而定，属于中央政府的由中央政府管理，属于地方政府的由地方政府管理在各自系统内部主要采取垂直管理体制。至于内部的垂直管理的分级分类制度，各国并不相同主要的管理体制有：（1）中央政府主导的垂直管理体制；（2）州政府为主体的垂直管理体制；（3）以省为主体的分级协调管理体制；（4）管理和经营分离管理体制国外国有森林资源管理的借鉴与启示借鉴与启示在管理体制方面，主要有：（1）国有资源产权归国家所有，具体管理部门由国家统一安排确定（2）统一规划