第三章我国的环境管理政策与制度

第三章我国的环境管理政策与制度一、我国环境管理的发展历程1，环境管理的基础阶段从70年代初到80年代初近十年时间。这一阶段的环境管理主要以治理污染为中心开展工作。2，环境管理的全面发展阶段1983年至今是我国环境管理全面发展的阶段。二、我国环境管理的基本思想1，立足于为促进经济发展服务（1）要把环境保护和合理开发利用资源作为环境保护的一个基本出发点。（2）提高环境保护的经济效益。（3）坚持“谁污染，谁治理”的原则，实行以地方、部门、企事业单位分散集资为主，国家集中投资为辅的环境保护集资政策。2，树立整体思想，综合治理环境问题①把保持生态环境的良性循环和控制污染作为整个社会大系统中的一个有机部分;②加强环境规划和计划工作，使其真正起到环境管理“总体设计’作用;③加强区域综合防治。;④综合利用多学科的研究成果来认识和解决环境问题，并采用行政、经济、技术、法律、宣传教育等多种手段来管理环境。3，树立预见性和长远性的观念（1）认真研究党和国家的各项重大政策，密切注视经济和社会发展动向可能对环境保护工作带来的影响，及时提出环境对策，防患于未然。（2）重视环境评价和预测工作。开展经济开发建设中的环境影响评价工作，使之制度化、规范化。4,树立大环境管理的思想三，我国的基本环境方针1，我国的环境形势环境污染日染严重：主要污染物排放总量较高；水环境污染相当严重；城市空气质量处于较重的污染水平；城市生活垃圾和固体废物污染日益突出；城市噪声扰民普遍；核安全与辐射安全监管任务繁重。生态恶化趋势仍在加剧：土地退化严重；水生态系统失衡；农村环境问题日益突出；生物多样性锐减。2，我国的环境保护32字方针1972年，我国在出席人类环境会议时提出：“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”3，“三同步，三统一”方针在国家计划的统一指导下，环境保护与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。中国政府在防止环境污染方面，实现预防为主、防治结合、综合治理的方针；在自然保护方面，实现自然资源开发、利用与保护、增值并重的方针；在环境保护的责任方面，实行谁污染、谁治理，谁开发谁保护的方针。四、环境保护的政策环境问题具有不定性、区域性、社会性、综合性和不可比性问题的识别评价结果改进意见实施开发方案建立共识条款、规章确定议程1，环境保护的基本政策（1）“预防为主”的政策，就是把消除污染、保护环境的措施实施在经济开发和建设过程之前或之中。从根本上消除环境问题得以产生的根源，大大减少时候治理所要付出的代价。预防为主的主要内容是：把环境保护纳入国民经济与社会发展计划中去进行综合平衡；实行城市环境综合整治；实行建设项目环境影响评价制度；实行污染防治措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”制度（2）“谁污染，谁付费”的原则这项政策明确环境责任，开辟了环境治理的资金来源。主要包括：企业必须把污染防治与技术改造结合起来，技术改造的资金要有适当的比例用于环境保护措施；征收排污费，凡超过国家标准排放污染物的，依法缴纳排污费；对工业污染实行限期治理；（3）“强化环境管理”的政策这项政策是三项基本政策的核心。主要内容包括：加强环境保护的立法和执法；建立全国性的环境保护管理网络；运用各种宣传媒体广泛动员民众参与环境保护，并在教育体系中逐步加强环境意识教育；建立了多项制度为核心的强化环境管理的制度体系2，中国环境保护的单项政策（1）工业建设布局的环境保护政策主要是在保证新建工业的布局合理同时，逐步改善老工业不合理布局。实行环境影响评价制度；在特定的区域不准建设有污染的工业企业；对布局不合理的老工业企业实行改造政策；城市规划布局政策。（2）能源环境保护政策在今后一个相当长的时期内，要优先开发煤炭和水电，以煤炭为主要能源，积极提高水电再一次能源中的比重；大力开发石油和天然气，提高使用的经济效益；在严重缺能的地区，有计划的建设核电站；广大农村要努力发展沼气和柴薪林；积极开展新能源的试验工作。（3）水域环境保护政策节约用水，控制污染，合理利用水资源主要包括：压缩耗水量；压缩排污量；对工业废水中的污染物实行分类、分级和总量控制；因地制宜，建立城市污水系统；发展净化技术；（4）自然环境保护政策合理利用自然资源，防止生态系统的退化和破坏，发展经济与保护自然资源相结合。调整农业结构；保护植被，控制水土流失；保护珍贵的野生动物资源；（5）有利于环境保护的经济技术政策综合利用，实现化害为保，变废为宝；在技术改造中采取控制工业污染的措施；全面实行污染物排放超标收费，逐步向排污收费过渡；污染者付费，开发者保护；四、环境管理制度及其发展趋势我国的八项环境管理政策：环境影响评价制度，“三同时”制度，排污收费制度，排污许可证制度，环境保护目标责任制，城市环境综合整治定量考核，污染集中控制限期治理1，环境影响评价制度环境影响评价制度是我国规定的调整环境影响评价中所发生的社会关系的一系列法律规范的总和，它是环境影响评价的原则、程序、内容、权利义务以及管理措施的法定化。对环境有影响的新建、改建、扩建、技术改造项目以及一切引进项目，包括区域建设项目都必须执行环境影响报告书审批制度。建设单位提出以批准的建设项目建议书研究国家的有关法律文件研究与建设项目有关的其他文件筛选重点评价项目确定各单项环境影响评价的工作等级和编制环境影响评价大纲环境现状调查建设项目的工程分析环境影响预测国家、地方有关法规、标准评价建设项目的环境影响提出环境保护建议和措施给出结论报告书的编制2，“三同时”制度所谓“三同时”指新扩建项目和技术改造项目的环保设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。这项三同时制度是我国独创，源于70年代防治污染工作的实践。（1），对于执行“三同时”制度的项目界限还很不具体，对于那些项目应该执行，那些项目不须执行的界限这是原则性的，各地虽有一些地方法规予以规定，但总体的界限不十分清楚，这就使得“三同时”制度的可操作性折扣。（2），“三同时”设施的后期管理比较薄弱，工作中往往只注重前期工作，对后期，尤其是同时投产后对环保设施运行的积蓄监督还远远不够，这是导致我国环保设施运行率不理想的一个重要原因。（3），有法不依，执法不严的现象比较普遍。由于管理机构和人员素质等客观原因，基层“三同时”执法不严的现象在全国比较普遍，在有些地区还十分严重。3，排污收费制度排污收费制度就是关于在全国范围内对污水、废气、固体废弃物、噪声、放射性等各类污染物因子，按照一定标准收取一定数额的费用，以及有关排污费可以计入生产成本，排污费专款专用，主要用于补助重点污染源治理等基本原则规定的总合。•1，收费的标准偏低，收费的手段单一，仅以超标处罚为主。这使得对污染的控制缺乏刺激作用，很多企业宁可交排污费也不愿意去治理污染。排污收费的目的不在于收费，而在于通过收费这种手段促进企业治理污染。排污收费制度包括收费，罚款，财政和金融等四种经济手段，目前我国仅仅使用罚款这一单一手段。•2，污染治理资金使用效益不高，排污费没有起到应有的作用。一方面，资金分散使用，忽视必要的集中治理，不仅投资效益下降，而且影响治理设施的运转；另一方面，排污费重要集中使用在末端治理上，没有用在清洁生产，用于污染产生全过程的控制，这使得资金的使用率下降。•3，我国排污收费的改革方向是从超标排放过渡到排污收费；从单一浓度收费改为浓度与总量相结合收费；从单因子收费改为多因子收费；从静态收费改为动态收费。4，环境保护目标责任制环境保护目标责任制是一种具体落实地方各级政府和有关污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行为规范，推动环境保工作的全面、深入发展，是责、权、利、义的有机结合。指标体系：（1）本届政府的环境目标；（2）年度工作指标5，城市环境综合整治定量考核制度所谓城市环境综合整治，就是把城市环境作为一个系统，一个整体，运用系统工程的理论和方法，采取多功能、多目标、多层次、的综合战略、手段和措施，对城市环境进行综合规划、综合管理、综合控制，以最小的投入换取城市质量优化，做到经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，从而使复杂的城市环境问题的得以解决。这项制度要对环境综合整治的成效、城市环境质量，制定量化指标，进行考核，每年评定一次城市各项环境建设与环境管理的总体水平。城市环境综合整治定量考核指标体系：环境质量指标：包括可吸入颗粒物浓度年平均值，二氧化硫浓度年平均值，二氧化氮浓度年平均值，集中式饮用水水源地水质达标率，城市水域功能区水质达标率，区域环境噪声平均值，城市交通干线噪声平均值。污染控制指标：烟尘控制区覆盖率及清洁能源使用率，汽车尾气达标率，工业固体废物综合利用率，危险废物集中处置率，工业企业排放达标率（工业废水排放达标率，工业烟尘排放达标率，工业二氧化硫排放达标率，工业分成排放达标率）。城市建设指标：城市生活污水集中处理及回收利用率，生活垃圾无害化处理率，建成区绿化覆盖率，生态建设，自然保护区覆盖率；环境管理指标：环境保护投资系数，污染防治措施及污染物排放自动监控率，环境保护机构建设；6，排污许可证制度排污许可证制度是以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，对排污的种类、数量、性质、去向、方式等的具体规定，是一项具有法律含义的行政管理制度。这一制度包括①排污申报，确定污染物总量控制目标；②污染物排放总量指标的规划分配，分配污染物总量消减指标是发放和管理排污许可证最核心的工作；③核发排污许可证；④监督检查执行情况等。主要问题及发展方向：排污交易上的配套政策与法规的滞后；与其他环境管理制度的衔接问题；对污染源管理提出更高的要求；加强总量控制的科研工作。7，污染物集中控制制度在过去的很长时间内，我国在污染源的分散治理上，花了很大的财力和物力，但效果并不显著，主要原因是：一是对污染的控制难度大，二是对环境工程的环境-效益分析不够，没有选择较好的管理途径。考虑到我国的国情和制度优势，对于点污染源应采取以集中控制为主的发展方向。我国目前主要对废水，废气，有害固体废弃物以及噪声采取集中控制的方式。实例分析：①以大企业为骨干，实现企业联合集中处理，例如兰州市西固地区内有几十个大中型企业，废水排放量大，对黄河兰州段影响很大，后来确定发挥大企业的资金内和技术优势，有兰州石化公司筹资扩建原污水处理厂，却得很好的经济效益和环境效益；②同类企业相互联合对废水进行集中控制，因为同行业的废水水质相似，可以采用合并处理的方式。如天津卷麻纺织厂等5家同行业的小企业共同投资112万元，建成处理6000吨的污水处理站，该站与厂家脱钩，实行独立核算，对各厂提供有偿服务，处理效果很好；③对含有特殊污染物的废水实行集中控制。如电镀废水，全国各地大多采用压缩厂点，合并厂点，集中治理的措施。与分散处理相比较，投资少，效果好，而且跟利于处理设施的日常运行和管理；④工厂对废水与处理后从到城市污水处理厂进行集中处理。8，限期治理制度限期治理是以污染源调查、评价为基础，以环境保护规划为依据，突出重点，分期分批地对污染严重，群众反映强烈的污染物、污染源、污染区域采取的限制治理时间、治理内容以及治理效果的强制性措施，是人民政府为了保护人民的利益对排污单位采取的法律手段。限期治理包括：①区域性治理，即对污染严重的某一区域，某一水域的限期治理；②行业性限期治理，即对某个行业性污染的限期治理。如对造纸行业制浆黑液的限期治理，交通行业对汽车尾气的限期治理，机械行业对锅炉生产的限期改造更新等。行业性限期治理包括产品结构，原材料，能源结构，工艺和设备的调整与更新；③污染源限期治理，即对污染严重的排放源进行限期治理，如对某个企业，某个污染源，某个污染物的限期治理。