对“税收管理员制度”的反思

对“税收管理员制度”的反思一、导言随着改革的不断深入，我国的经济形式、财政体制、产业格局和企业经营模式也在发生着快速深刻的变化，呈现出愈加复杂的局面。面对这样的税收形势，税务机关被迫采取了包括外部税制和内部管理体系的各种改革，以希望适应经济形势变化的要求和满足国家积极财政政策的需要。国税发[2005]40号文件所推行的新版“税收管理员制度”就是最近一次税务机关对内部管理体系进行改革的探索，其理想是通过改进和加强内部基层税务机关的管理，来推进对税源的监控，从而达到增加税收的目的，通俗地说就是向管理要效益。至今，这一制度已经推出了一年之久，全国各地的基层税务机关纷纷施行，在实施过程中必然会积累不少经验，也会暴露出很多问题。来自中高层面进行总结的声音很多，本文主要是期望站在最基层的立场上，以微观的视角来对此项制度进行回顾和反思。二、推行新版“税收管理员制度”后基层税务机关的现状、没有科学合理的划分税源和分类管理新版“税收管理员制度”的三个基本原则之三就是“属地管理与分类管理”相结合原则。目前基层税务机关大都进行了“属地管理”，把所辖区域按照均衡纳税人数目的原则，以街道分成若干块，不同块中的所有纳税人（包括一般纳税人、小规模、纯所得税户和个体工商户）统统由一个税收管理员管理。这种“属地管理”相当简单，其以街道为栏，划分管片，好像春秋时的“井字分田”，又与现在公安机关派出所的片警制度相类似，单一追求注册地址的集中，并没有考虑到纳税人种类的复杂性和税收管理要求的精细化。在“分类管理”方面，只是简单把所辖区域内的重点企业进行集中管理，并没有区分其他类别，没有能够按照行业、经济类型、企业规模、税种等进行分类管理。这样很难弥补“属地管理”的不足和缺陷，没能体现两者相结合的原则。、繁重的日常工作，缺失的税源监控由于没有进行征管工作的重组和优化、没有进行业务流程的再造，没有进行合理的分工合作，只是有新的管理模式，却沿袭传统的工作方法、旧的操作流程（catis的限制），所有的日常工作和临时性工作全部转移到税收管理员的案头，16类共计87项岗位的职责全由一个管理员来完成，这样大的工作量可想而知。一个管理员每月的日常工作有20项左右，再加上5－10项的临时性工作，还有特殊时期的特殊任务。粗略算来，一个税收管理员的月工作量在26项左右，这样时间紧任务重的直接结果是：（1）疲于应付工作，草草完成任务；（2）过于粗放式的管理，没有深入的开展工作，不可能做到精细化的管理；（3）大部分时间在完成日常工作，没能落实对税源的管理监控；（4）被动的工作，没有思考的时间和精力，无法产生创新的东西。可以说，税收管理员被迫纠缠于繁重的日常性事务性工作，却不能有效的开展其要完成的核心工作，不能到纳税人内部进行深入调查，不能详细了解纳税人的真实信息，不能准确把握税源的动态变化，无法进行宏观的行业税负对比，缺乏对非重点税源的关怀，只能根据纳税人提供的信息进行分析和管理，造成税务机关与纳税人之间的严重信息不对称。下表是某月管理员所完成的日常工作和临时性工作：日常事务性工作催报催缴期四小票征前审核辅导期一般纳税人核查通知书转发税款入库税务所征管工作情况统计征管科征管质量核查单四小票比对企业作废增值税发票5份以上户数情况原因说明专用发票的审批，增量普通发票审批阳光凭税注销税务登记的变更增值税票协查档案整理重点税源的调查和分析总结与汇报各项评估数据整合的评估特殊企业的评估成品油零售单位增值税纳税评估月报机动车经销企业增值税纳税评估临时性工作供热企业减免税的核查所得税减免税年审所得税定率征收电子申报的内部协查所得税定率后的测算发票换版、同酬不同工曾经用“同工不同酬”来说明分配不合理，但是如果是“同酬不同工”则说明分工不合理，分配亦不合理。以属地原则划分管户，造成在管理员之间分工不合理；并且由于工作任务是随着所辖管户来的，因此管理员的工作压力也差距很大。有的税务所管理员平均管户三四百，而有的税务所管理员平均管户才三四十。管户数量多的、规模大的管理员，工作量自然就非常大，工作压力也大。管户数量少的，工作就很是轻松闲事。但是，工作量差异巨大的不同管理员报酬却相同，这样严重挫伤了管理员的积极性。工作量与报酬之间的不匹配，使管理员心态的失衡——干多干少一个样，干好干坏一个样，也导致税务工作的质量大打折扣，纳税服务质量的大幅下降。、矛盾的集中点各种税收政策和工作任务都通过管理员来具体操作和实施，纳税人的各种信息和问题都直接向管理员反馈。管理员是税务机关与纳税人之间的纽带，承受着来自于各方面的压力和利益的冲击。对于好的政策，管理员当然推行起来也容易，纳税人也很愿意接受；不好的政策也必须要执行，但管理员就要面对纳税人的不理解、不配合，甚至是辱骂。例如，很多个体户由于城市拆迁要求办理停业，但ctais无法进行个体停业办理，纳税人很不理解，管理员经常受到指责。管理员成为了各种矛盾的焦点，处在风口浪尖之处。他们吃的是草，挤出的是奶；干的都是“脏活”、“累活”，却没有相应报酬，付出与收获很不平衡。、服务质量的下降新版“税收管理员制度”的三个基本原则之二是“管理与服务相结合原则”，如何把两者有机地结合在管理员身上，使税源管理职能专门化、清晰化，科学区分管理与服务的界线是必要的前提条件，合理划分地区征收部门、纳税服务部门和税收管理员的职能是关键基础。但在具体的实践中，是把大部分的服务职能转移至基层管理所，在没有进行统筹安排、合理分工之下，就完全由具体管户的管理员负责。经常出现管理员下户不在税务机关，纳税人前来办事无法完成，使纳税服务不能及时开展，造成纳税人多跑路、费时间、意见大的局面。谁管理谁服务、服务责任落实到人的初衷，却导致了无人服务、服务质量下降的后果。而且，新版“税收管理员制度”是为了提高征管质量和效率而设计的，其更加强调管理。在一个体系中，一方面的要素得到加强，另一方面肯定会减弱。因此，服务被忽视了。、工作效率的问题随着经济的迅速发展，纳税人数量在急剧增加；随着税收政策和征管措施的不断出台，各项事务性工作愈加繁重，随着去年新版“税收管理员制度”的实施落实，管理与服务的双重任务全部加身于管理员一人；随着上级部门对基层税务所工作质量的要求日渐提高，基层税收管理不得不更加精细深入；随着各职能部门新想法新工作的逐渐铺开，分派到基层的任务也越来越多。在这新的税务工作形势中，工作时间一定，管理员人数一定，工作量不断增加，必须强调效率才能在有限的时间内优质地完成所有任务，但却有很多的客观因素制约着效率的提高：第一，基层税务所管理员的平均素质相对工作形势的要求还有一定的差距。目前，很多管理员计算机操作能力还比较差，还不能做到完全的“人机结合”，并且没能储备足够税收业务知识，更不具备相关管理能力。需要因人而异、因材而异、有针对性、多样化的系统培训。第二，有相当一部分工作任务本身存在缺陷。由于任务设计者在初期没有能够明确任务的意义，没能充分考虑到任务的可执行性和可操作性，造成任务执行起来很困难，甚至没有价值。例如，，现在对于成品油销售、机动车销售的核查工作只是流于形式，因为这些商品市场价格的变动，大部分属于合理行为，是市场调节的结果。第三，在任务的每一环节上，缺乏详细的工作部署和妥帖的工作安排，缺乏对未来可能发生问题的预期和评估，相关部门没能事先统筹安排工作，没能明确任务的目的、方向、操作方法、执行尺度，造成工作在开展过程中的盲目和麻烦重重，虽然在这个工作系统中会有内部的自协调，任务也会被完成，但这样产生的结果是消极的，会浪费很多人力物力，时间和金钱。第四、科学化的程度不高、信息化并不成功。现在被广泛应用的“税收征管信息系统”的已经十分落后，这个系统是在2003之前开发的，许多办税程序，业务流程，都是按照传统的征管方式设计的，程序复杂，环节太多，已经不能适应新的征管形势，不贴近现实的工作要求，无法满足“税收管理员制度”需要，并且其使用便捷性很差，不易操作。除CTAIS征管系统外，税务系统至少还有30套征管软件在运行。致使整个税务系统中的信息系统数目繁多，种类各异。由此带来的是应用软件重复开发，数据重复采集、不能互通兼容等一系列问题的出现，从而产生的后果就是在提高各系统自身应用水平的前提下的整体系统性能的下降。随着信息化程度的提高，工作效率反而下降了。、管理方法和管理手段的落后目前的管理政策性强，连续性弱，是以被动的完成任务为目的，很少的主动管理也是运动式和权宜式的，没有建立起来规则体系，形不成制度，形不成习惯。、难以适应企业的步伐缺乏科学化的工具，企业都已经财务软件电子记帐，管理员下去查账，还用笔记录，计算器计算。刀耕火种哪里比得过机械化操作。、纳税评估尴尬处境二○○五年三月十一日，国家税务总局就印发了《纳税评估管理办法（试行）》（国税发[2005]43号），虽然从实体上规定了相关评估的内容，但没能从程序上规范统一工作流程、工作期限、操作方法，没能明确相应审批程序及相关职责。纳税评估处于一个相当尴尬的境域：（1）“应然”意义上的纳税评估，是综合运用各类指标，并参照评估指标预警值进行配比分析。也就是要用外部信息去检验企业的申报信息。但至今这个外部信息－可以参照的评估指标预警值，还无处获得。在实际的评估中无法把企业的相关数据与同行业的指标进行对比，只能用企业提供的财务信息（相关帐目、各种发票、企业财务人员的口述）进行推理验证，只能对企业不同年份的数据进行纵向比较。这样评估的效果可想而知。『国税发〔2005〕43号《纳税评估管理办法（试行）》第八条：纳税评估分析时，要综合运用各类指标，并参照评估指标预警值进行配比分析。评估指标预警值是税务机关根据宏观税收分析、行业税负监控、纳税人生产经营和财务会计核算情况以及内外部相关信息，运用数学方法测算出的算术、加权平均值及其合理变动范围。测算预警值，应综合考虑地区、规模、类型、生产经营季节、税种等因素，考虑同行业、同规模、同类型纳税人各类相关指标的若干年度的平均水平，以使预警值更加真实、准确和具有可比性。纳税评估指标预警值由各地税务机关根据实际情况自行确定。』从国税发〔2005〕43号《纳税评估管理办法（试行）》第八条的规定可以看出，评估指标预警值是十分综合、客观、合理的，测算起来也是相当麻烦的，必须有一个权威专业的机构动用专业的人才和先进的工具，定期发布评估指标预警值。但很遗憾的是文件只是粗略的说明由各地税务机关根据实际情况自行确定纳税评估指标预警值，没能估计到预警值测算的重要性、复杂性和严峻性。（2）国税发〔2005〕43号《纳税评估管理办法（试行）》第十四条规定，纳税评估的主要依据及数据来源包括四个方面：第一、纳税人申报和提供的相关信息；第二、税收管理员通过日常管理所掌握的纳税人生产经营实际情况；第三、上级税务机关发布的宏观税收分析数据，行业税负的监控数据，各类评估指标的预警值；第四、本地区的主要经济指标、产业和行业的相关指标数据，外部交换信息。就第一方面而言，由于是由企业单方面提供，其准确性和真实性必须通过验证后，才能使用。就第二方面而言，现在企业生产经营实际情况相当复杂，就是在企业内部，这些产销量、工艺流程、成本、费用、能耗、物耗等实际情况也是由很多的部门、很多人员分别管理的，单单一个管理员怎能从企业外部去掌握这么多的企业内部的信息呢，更何况一个管理员要管理几十个甚至几百个企业。不论从理论上还是从实际中，管理员没有时间，也没有能力掌握纳税人的生产经营信息。就第三方面而言，正如上一段落所阐明的，没有具体机构测算发布这些数据和指标。就第四方面而言，也没有具体机构和人员收集和发布相关指标数据，也没有明确与外部的什么单位进行交换信息。现在，在税务机关内部，谈的最多的就是数据整合，然而面对数据来源的匮乏和数据收集发布上的缺失，纳税评估将成为“无米之吹”（3）更遗憾的是其所倚仗的评估软件却始终没有出现（4）在以完成税收任务为导向的税收管理工作中，在追求工作成绩的现实利益下，纳税评估成为了组织税收的手段。管理员进行纳税评估，发现企业有偷税问题，没有按规定移交税务稽查部门处理，只是要