20130419 郭伟和 社会建设理论与现实

中外社会建设理论与现实中国政法大学社会学院郭伟和大纲•一、社会建设和社会管理相关理论•二、中共中央关于加强社会建设和社会管理体制创新的形成过程•三、当前社会建设和管理存在的问题•四、未来社会管理体制改革的基本方向一、社会建设和社会管理相关理论•所谓社会建设，从社会学的角度包括两个层次：一个是广义的社会建设；另一个是狭义的社会建设。•广义的社会建设是指在一个民族国家范围内、乃至全球范围内的社会体系建设。按照美国社会学家塔尔科特.帕森斯的理论，社会建设从功能上划分，包括获取资源、实行目标、模式维持和社会整合四大功能，对应的领域包括经济、政治、文化和社会四个子系统或领域。•广义社会系统是经过现代化转型之后的一个民族国家体系。在传统社会并不是这样广大的体系结构，而是一个缺乏整合的松散的帝国秩序。•所谓帝国秩序，按照英国社会学家吉登斯的说法，就是只有政权中心和边陲地区的划分，而没有所谓的国界的概念。而政权和边陲之间的也不是一个统一的经济社会联合体，而是一种松散的、名义上的、宣示性的的统治关系，财政贡献是当时唯一的实质性联系。•比如中国传统帝国社会，按照中、西方汉学家的研究，就是一个皇权和绅权相互分离的双轨政治，皇权不下县（费孝通、吴晗，1947）；皇帝和朝廷对广大乡村通过非正式的乡约、里正等准官员实行简约管理（黄宗智，2008）；地方社会主要靠文化网络进行自治管理（杜赞奇，2004）；地方经济活动是一个社区内部的伦理经济（斯科特，2001）和社区之间的市场网络（施坚雅，1976）等内外有别的经济生活。•按照美国政治社会学家查尔斯.蒂利的说法，整个现代化过程，就是一个打破地方社区自治、国家政权基层延伸、进而构建国内一体化市场体系和统治秩序的过程，最后导致现代民族国家国民经济体系的出现。•按照迈克尔.曼的说法，这个过程中，国家的社会管理能力得以分化和加强，强制性权力受到限制，基础性权力通过技术化得以扩展，从而保证广大的市场体系得以维持自发的秩序。•所谓强制性权力就是国家政权强制干预国民生活的权力和手段，比如收税、罚款、没收财产、关押人员等。这些权力都开始手段法律的限制，实现了民族国家民主转型；•所谓基础性权力就是调节市场秩序和基础社区生活的权力和手段，这主要通过两大技术来发生有效转变，一个是人口总量管理；另一个是身体技术，而且都是在社会福利和健康的乌托邦口号下，来实现国家基础权力的社会合作。•而狭义的社会建设其实上述四大社会功能中的整合功能或团结功能部分的实现手段，主要通过家庭、社区与社会组织、社会保障、公共服务等体系建设，来发挥着社会教化、社会交往和社会保障等整合和团结功能。•狭义的社会建设其实就是现代社会的社会福利和社会保障体系，或者说中国政府所指的民生工程。用马克思主义理论表达，就是一个人口的社会再生产问题。•有关狭义社会的管理，也就是各国的社会政策，也经历了一个历史转变过程。•传统社会的福利和保障问题，或者说人口再生产问题，主要是通过家庭和社区互助来解决，也就是说国家和社会并不承担这里责任，主要通过家庭伦理和社区道义等来管理这类事务；•而现代社会的转型就是打破社区自治的过程，同时也导致家庭体系由传统社会的累系世居的模式，转变为资产阶级的核心家庭模式，进而转变为后工业时代的多元不规则家庭生活模式。•于是有关人口再生产问题就不能再强调家庭和社区责任，而是国家和社会的责任承担，来减轻家庭和社区负担，协助家庭和社区延续原有的生活模式。二、中共中央关于加强社会建设和社会管理体制创新的形成过程•早在2004年9月党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定，就明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；•2006年的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中一个重大贡献就是明确提出了加强和改进社会建设和社会管理的历史任务。要转变社会管理理念，创新社会管理体制机制，整合社会管理资源，完善社会管理法律法规，提高依法管理社会的能力和水平，切实加强和改进社会管理工作，维护和促进社会稳定和谐。•2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。•2011年2月，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话中，胡锦涛提出了当前社会管理的8项要点，包括进一步加强和完善社会管理格局；尤其强调进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制——利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制；做好流动人口和特殊人群两个重点人群的管理和服务；加强基层社会管理服务体系；加强非公有制经济组织和社会组织管理等。•2012年11月8日，十八大报告第七部分提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。•改善民生和创新管理是加强社会建设两个要点。•在改善民生方面，十八大报告提出要解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。具体阐述了教育、就业、收入、社保、医疗五大方面的民生问题。•而在加强和创新社会管理方面，重申了胡锦涛在2011年2月省部级领导干部讲话中的精神，着重于基层社会管理服务体系完善；完善流动人口和特殊人口的管理和服务；建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道；建立健全重大决策社会稳定风险评估机制；强化公共安全体系和企业安全生产基础建设；深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系；完善国家安全战略和工作机制等七个方面。三、当前中国社会建设和社会管理存在的问题•首先简单回顾一下新中国社会建设的历程：•首先是计划经济时期，中国的社会管理体制是一种城乡二元社会管理格局，农村以人民公社为主，城市以单位制和街居体制为主。尽管经济发展速度不高，但是那个时候的社会建设和经济建设是比较均衡的。根据联合国的世界发展报告（1988）的资料，在1978年之前，中国和印度相比，经过调整后，中国的经济增长率是印度的1.5倍，但是中国在社会发展的关键指标方面都远远高于印度。到1978年零岁预期寿命中国为60岁以上，而印度为50岁；5岁以下婴儿死亡率中国为47‰，而印度为154‰；中国出生婴儿体重偏低的比例为6‰，而印度为30‰；成人识字率中国为69%，而印度为43%；中国的农村合作医疗覆盖率为95%，中国的人均医生是印度的2倍，人均护士是印度的3倍。（德雷兹，森，2005）。•从1978年到20世纪末，中国的改革开放过程是一个片面强调经济增长，忽视社会建设的过程。1995年开始的社会保障改革基本上把社会保障改革当作国有经济改革的配套工程，缺乏自己的独立政策理念和政策方针。而随着农村集体经济的破产，原来依靠集体公益金资助农村集体福利和农村教育、文化和基础设施也都日益破败。总之，二十世纪末期，整个中国社会政策跟随国际社会迈向市场化、民营化趋势。（郑功成，2002；关信平，2005；王思斌，2010）。•例如，卫生支出中，从1980年到2002年，政府和社会支出从80%降至40%，而个人支出从20%增加至60%（王绍光，2008）；而中国教育支出占GDP的比例长期低于预定4%的目标（2012年刚达到）；而农村合作医疗覆盖面从1980年的95%降低到1995年的5%。•从2002年党的十六大以来，中国开始进入社会政策时代，注重民生工程和社会建设，推行科学发展，建设和谐社会（王绍光，2006；王思斌，2006）。•党的十六大以来的社会政策项目包括：•2002年全国低保实现了县级以上城镇的应保尽保，低保对象达到2000万；•2003年开始实行农村税费改革，和新型农村合作医疗试点；•2004年降低农业税，推行农村三项补贴；•2005年取消部分农业税；•2006年全部取消农业税，推行农业综合补贴；农村小学实行两免一补；•2007年全面推行农村合作医疗，全面推进农村低保，开始探索城市居民医保，城镇全面推行廉租房；•2008年颁布新的劳动合同法和就业促进法，着力解决劳动就业问题；•2009启动探索新型农村养老保险；开始实施新医改方案；•2010年颁布社会保险法；年底提出到十二五末建3600万套保障住房；•2011年开工保障房1000万套；启动探索城镇居民养老保险；•2012年开工保障房700万套；统一了公租房管理办法；城乡医保已经实现全覆盖，年底实现养老保险全覆盖。•然而，中国在推行社会建设的同时，社会矛盾和危机却在不断深化：•劳动争议案件1995年为3.8万件，到2004年为26万件；到2008年以后各级劳动争议案件基本稳定。2010年为60.1万件，涉及劳动者81.5万人（乔建，2012）。但是2010年南方外资工厂出现了罢工潮和富士康工人“13跳”事件（潘毅等，2012；）•上访案件2001、2002、2003年全国信访总量同比上升8.7%,2.9%和13.4%，到2004年为1252万件；尤其是进京上访的批次和人次同比分别上升41%和44.8%。•从2005年到2012年以来的7年，信访问题出现了“四降一好转”（新华网，2012）。•但是学术界却在关注更加扭曲的“闹访”、“缠访”、“要挟性上访”、“谋利性上访”（申端锋，2010；焦长权，2010；田先红，2010；饶静等，2011）等问题。•群体性事件的规模和烈度也不断升级。从1993年1万起上升到2004年的7.4万起，年均增长17%；参与人数有73万人增加到376万人，年均增长12%。2007年达到了8万起，2008年发生了震惊全国的翁安事件。•温铁军等人调查了2000-2009年全国100个村庄的社会稳定问题，卷入冲突的人数占20%，涉及公司和基层组织的冲突占40%，其中社会冲突隐患中，土地因素是最大的隐患、其次是环保问题、再次是政府管理不公、第四是公共服务问题。而且，多数人表示遭遇不公正维稳，会激发更大的上访行为（温铁军，2011）•关键问题是我们的社会运行机制和社会管理体制出现了问题。而背后是我们的发展模式出现了问题。•概括来说，我们的发展模式仍然是GDP为中心，通过压力性体制诱导地方政府进行围绕GDP增长的锦标赛，导致地方在经济发展中不断进犯农民利益和劳工利益，利益分配机制和分配格局失衡；•而面对利益失衡，我们的各级政府处理社会矛盾的手段简单、粗暴、黑社会化，把利益矛盾上升到激烈对抗和意识形态化；•另外，我们缺乏社会协调力量，对民间社会组织的功能和作用限制较多，积极利用较少，无法形成一个社会组织参与协调的缓冲地带，把矛盾直接引导到各级政府。四、未来社会管理体制改革的基本方向•十七大报告已经概括出了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，这次十八大报告又增加了法治保障。这是一个比较符合中国国情的社会管理体制。但是这个体制是不完善的，尤其是在转变管理思路、创新管理手段、培养社会组织、引导公众参与方面缺乏切实可行的经验模式。•首先就管理思路来言，胡锦涛多次提出要提高社会管理的科学化水平。如何做到科学化管理，其实我们首先要调整发展模式，切实推行科学发展观，改革现在的压力性体制和锦标赛体制，让地方政府由对上级政府负责转为对本地居民负责，实行因地制宜的发展模式和发展目标，从根源上减少利益失衡和社会矛盾。•另外就是在处理社会矛盾时，要改变现状的维稳思路，破除不稳定幻想，允许诉求表达和利益协调，避免激化矛盾和上升到意识形态对抗。•其次就创新管理手段来言，我们现在存在着两种思路，一种是继续延续原来的群众路线，不断地扩大基层社区的准行政人员，来实行“管理社会”，例如一些地区发明了网格化精细管理模式，把社区纳入网格，通过集成技术来进行社会监管和控制，但是这种思路其实是原有计划经济时期社会管理思路的延续，缺乏创新精神；•另一种思路是借鉴国际经验，推行新公共管理策略，由现在的直接管理和目标管理，转为间接调控、共同治理和过程管理。具体可以分为劳工体制、社会保障体制、社区体制、公益组织管理体制