上海市城市地下空间开发利用管理立法研究

上海市城市地下空间开发利用管理立法研究公文易文秘资源网佚名2007-11-1318:59:58我要投稿添加到百度搜藏城市地下空间资源作为城市的自然资源在经济建设、民防建设、环境建设及城市可持续发展方面具有重要意义。上海作为我国最大的经济中心，肩负着建成一个龙头、三个中心的历史使命，但是，上海城市用地的严重不足，在很大程度上制约着上海的进一步发展，固而，向地下要空间，有效地开发城市地下空间资源作为城市的自然资源在经济建设、民防建设、环境建设及城市可持续发展方面具有重要意义。上海作为我国最大的经济中心，肩负着建成一个龙头、三个中心的历史使命，但是，上海城市用地的严重不足，在很大程度上制约着上海的进一步发展，固而，向地下要空间，有效地开发、利用地下空间，以缓解上海城市发展中的多种矛盾，使地上地下协调发展，把上海建设成为立体化、现代化的城市，就具有特别重要的意义。一：现状与问题上海是长江三角洲冲击平原的一部分，地势平坦，平均海拔高度4米左右。地基土全系第四纪三角洲堆积物和沉积物，地基承载力一般为10－13吨／平方米。距地面深21－30米处有2.5－5.0米厚的暗绿色硬土层，为桩基和地下构筑物的良好支持层。潜水埋藏深度为0.5米左右，地下水对硅酸盐水泥不具侵蚀性。上海的地质条件为城市地下空间开发利用奠定了比较好的基础。（一）现状1、规划现状目前，有关主管部门已编制了地下交通、地下市政基础设施方面的专业规划；市民防办公室作为全市民防工作的主管部门，于1992年组织编制了上海市民防工程与城市建设相结合的专业规划；黄浦区和卢湾区民防办于1996年编制了该区域的地下空间总体规划；近两年，有些区结合部分地区改造和开发编制了地下空间详细规划。2、建设现状地下主要交通设施：（1）三条黄浦江越江隧道：1970年建成的打浦路隧道，全长2783米，外径10.224米；1989年建成的延安东路隧道，全长2261米，外径11.3米；1996年建成的延安东路复线隧道，全长2207.5米，外径11.22米。（2）1994年通车的地铁一号线（自莘庄至上海米车站），全长16.1公里，设有11座地下车站，4座地面车站。地铁2号线一期工程（自浦西中山公园至浦东张江车站），全长18.2公里（其中地下16.2公里，地面2公里），设有12座地下车站，一座地面高架车站。（3）16条人行地下过街（含6条铁路道口）；7条车行下立交。（4）地下停车库，有227个，使用面积56万平方米。约能停13000多辆车。地下主要市政基础设施：（1）各类地下管线（包括上水、雨水、污水、燃气、电力、电信等）长1万余公里。张扬路管线共同沟11.25公里。（2）黄浦江越江管线隧道5条，其中石油管线隧道2条，电力电缆管线隧道3条。（3）上海合流污水治理一期工程20.48公里，二期工程53.77公里。（4）地下水库工程33个，蓄水量约50万立方米；半地下雨污水泵站270余座。（5）1300余口深井，口径63毫米至400毫米，深度在78米至500米，约50％分布在各大纺织厂。其他地下设施：结合民用建筑修建的地下室、半地下室及其它地下工程约有11000个，使用面积约360万平方米。主要用于旅店、商场、住宅、办公、车间、文化娱乐、仓库等。3、管理现状为适应城市现代化建设和城市可持续发展建设的需要，根据《中华人民共和国城市规划法》，建设部于1997年颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》。这个规定确定了我国城市地下空间开发利用管理的原则，明确地下空间建设的项目应向规划和土地主管部门申请办理工程规划和土地使用许可证，规定了地下空间的工程管理。从上海的情况来看，1993年，上海市政府颁布了《上海市民防工程管理办法》，办法具体规定了民防工程的开发使用、维修养护和管理机构，规定市民防办公室是本市民防工程的主管机关，各区县民防办公室负责本地区的民防工程的管理。地下建筑有其特殊性，采取积极的安全措施非常重要，因而国家在这些方面已有相应的技术规范和技术标准，具体的规定有：《地下工程设计规范》、《地下工程防火规范》、《地下工程防水技术规范》、《地下工程验收规范》；还有专业工程规范，如《地下铁道设计规范》、《地下车库消防规范》、《地下工程消防安全治理标准》等。（二）问题1、无统一规划本市地下空间的开发缺乏统一的、详细的规划，各行业按照各自的发展需要自行建成的地下建筑，缺乏整体性、系统性。上下不协调，矛盾较多，综合效益不明显。目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，市建委管地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量增加成本。此外，高层建筑的桩基基础给地下空间开发造成了新的障碍，对地下铁道、地下管线、共同沟等有延续性的工程建设造成非常大的困难。2、地下建筑物、构筑物的产权关系不明确由于现行法律未对地下建筑物、构筑物的产权关系进行明确，投资者建设地下建筑物、构筑物后拿不到产权证，影响了投资者的积极性。3、地下工程之间缺乏连通由于对地下工程之间的连通未引起足够的重视，造成现有地下工程之间缺乏连通，既影响了其战备效益，又影响了其经济效益的发挥。4、地下空间的开发利用缺乏相应的优惠措施地下空间的开发利用固然是土地价格上涨和经济技术条件已经具备这一推力和拉力相作用的结果，但政府在这一过程中的积极引导也至为重要。国外发达国家从可持续发展战略出发，都对开发、利用地下空间制定了相应的优惠措施。上海现在除开发利用民防工程有一定的优惠措施外，其他无相应规定，不利于大规模的开发利用地下空间，也与可持续发展战略不相适应。5、多头管理与无人管理并存城市地下空间开发利用管理中的问题，既是在无统一规划的基础上的多头管理，以及由这种多头管理带来的无序与混乱，又是实际上的无人管理。从多头管理的角度看，目前，市市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程，市建委管地下管道建设和一般地下工程建设，市民防办管民防工程。由于相互之间缺乏沟通与联系，常常出现这样的的情况：计划埋设管道的线路，却已经造好地下工程，使得管道线路不得不改道，而改道又造成大量增加成本。这种管理体制的多头与无序亟待得到改变。从无人管理的角度看，如果不是地上地下一体开发建设的工程，而是单独建设地下工程，向哪个部门提出申请，接受申请部门根据什么来核发规划许可证，如何发放规划许可证，都还不明确。因而，这种无人管理的情况也急待得到改变。二、立法的必要性与可行性（一）从上海城市未来的发展看其必要性根据《上海市城市总体规划》（1999-2020），2010年，全市实际居住人口1500万左右，其中，非农人口1200万，城市化水平达到80%，集中城市化地区城市建设总用地约1302平方公里。中心城规划人口约815万人，城市建设用地约583平方公里。2020年，全市实际居住人口1600万左右，其中，非农人口1360万，城市化水平达到85%，集中城市化地区城市建设总用地约1500平方公里。中心城规划人口约800万人，城市建设用地约600平方公里，郊区城镇人口约560万。2020年，上海将初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。实现这一目标的主要标志体现为：1、基本形成现代化国际大都市的经济规模和综合实力，基本形成与国际经济中心城市相匹配的城市功能布局。2、基本形成符合现代化大都市特点的城乡一体、协调发展的市域城镇布局，并与长江三角洲地区城市共同构筑经济发达、布局合理的城市群。3、基本形成人与自然和谐的生态环境。4、基本形成与现代化国际大都市相匹配的基础设施框架。5、基本形成以促进人的全面发展为核心的社会发展体系，建设布局合理、环境洁净、配套齐全、生活舒适、交通便捷的居住园区。为了满足未来的交通需求，使中心城与郊区主要城镇之间的公共客运交通时间控制在1小时左右，中心城内任何两地之间的公共客运交通时间控制在40分钟左右，在《上海市城市总体规划》（1999-2020）的市域交通规划中，设计了11条地铁线路，全长约330公里。未来日益增长的人口无论是对城市交通的需求，还是对城市环境的需求，都与开发、利用地下空间息息相关。开发、利用地下空间，改善我们的生存环境，扩展我们的生存空间，已经成为一个刻不容缓的任务。（二）从国外对地下空间的开发、利用看其必要性国外发达国家为了缓解城市用地紧张，满足日益增长的城市人口对环境和交通设施的需求，都相当重视对地下空间的开发、利用。以日本为例。日本属于环太平洋造山地带，是多火山、多地震区，因此，日本充分开发、利用其地下空间，以建设城市基础生活设施、交通、商业设施、能源设施、水利设施及其他设施。1、基础生活设施：以共同沟为例。修建共同沟当然是以人口密度大、交通状况严峻的大城市为主。但中小城市也不例外。至1992年，仙台、冈山、广岛、福冈、熊本等地共同沟的修建总长已到310公里。日本建设省的目标是到21世纪初叶，在县政府的所在地和地方中心城市等80个城市的干线公路下建成约1100公里的共同沟。2、交通商业设施：日本最早的地下街是1932年建造的神田须田町地下商业街，截止1996年，日本总建筑面积超过2万平方米的大型地下街已经超过17条，其中1965年投入使用的东京都中央区的八重洲地下街建筑面积为73253平方米。3、能源设施：日本最早的地下发电站——雨龙发电厂，洞室高28米，挖方量25000平方米。随着发电厂大型化，地下洞室也大型化，在新高濑川发电厂中，洞室高度达到了54.5米，挖方量达212000立方米。4、水利设施：东京、大阪等特大城市在地下规划建设大型调节池和人工河道，地下调节池在暴雨时，以治水涵洞的形式暂时蓄存河水，从而达到防洪目的；地下河道是在河道旁建造侧管以提高排水能力。如神田川御茶水地下分水渠是为了防止神田川漫水引发洪水而建，建于与该河平行的护城河大道公路的地下，全长约1300米。5、其他设施：包括地下文化、体育设施、地下研究、实验设施、地下娱乐设施、地下工厂、地下防灾设施、应急给水池、蓄水池、避难场所、消防通道等。以国立国会图书馆为例，该馆1986年竣工的新馆由地上4层和地下8层组成，从地下1层到地下8层全部用作书库，并且在该书库的中间设有采光井，光线可以从地面直射地下最底层。国外地下空间开发利用的现状，体现了城市发展的趋势，值得我们借鉴。（三）从开发、利用地下空间的的利处看其必要性1、有利于节约城市用地上海土地面积只占全国土地面积的0.07%，在全国特大城市中，上海市土地面积只占北京市面积的38.8%，为天津市面积的56%.1981年，全市农业用地共630.60万亩，1996年，全市农业用地共492.12万亩，15年间，全市农业用地减少138.48万亩，平均每年减少9.23万亩。所以城市的发展应向地下寻求出路，以节约土地。2、有利于改善城市交通交通是社会经济的动脉。上海虽已建成四通八达的交通网络，但交通用地只占全市土地面积的2.42%，比例过小。加上不少公路和桥梁标准不高，不但影响车速，而且限制通过能力。因而，常常造成堵车现象，既影响城市经济联系，又浪费了时间与能源。必须减轻地面交通的负担，合理安排好地下交通设施，以形成地面、地下、高架结合的立体化、现代化综合交通网络。3、有利于美化城市环境上海由于人口密集、城市拥挤，城市环境日益恶化，与上海城市的地位和形象很不相称，也影响上海市民卫生和健康。市区人均道路仅2平方米，为巴黎的1/4，莫斯科、东京和北京的1/3.积极开发利用地下空间，把不应放在地面的项目，如有三废、振动噪音大的、危险品等放到地下，把需恒温恒湿等适宜于地下的项目，安排到地下，这样，使地面空间得到松动，增加绿地，改善环境质量，美化城市景观。4、有利于加强城市防护作为特大型城市，必须提高上海的总体防护能力。包括防御战争和抗震、救灾等各方面的能力。震惊世界的1976年唐山大地震，造成人员死亡达24万人，地面建筑毁坏达1亿M2，而唐山的