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劳动保障和谐监察模式的创新与实践——江苏镇江市京口区人力资源和社会保障局局长刘平来源：中国劳动保障新闻网作者：刘平日期：2011-04-08[导读]劳动保障监察在维护劳动者合法权益、维护用人单位合法权益、维护劳动关系的和谐稳定、维护社会和谐稳定（下称“四维护”）方面发挥着重要作用。但在监察实务中，采取何种监察模式实现这一目的，其过程、结果和结局却可能大不相同。创新具有区域特色的劳动保障和谐监察模式，对促进劳动保障监察整体功能目标的提升，对于劳动保障领域的行政监察执法和整个行政监察执法领域都有普遍的指导借鉴意义，并将产生潜移默化的积极影响。近年来，江苏镇江市京口区人社局在劳动保障监察实践中,全面开展“争先创优”活动，坚持创新发展思路，坚持以民为本信念，坚持和谐监察理念，坚持依法行政观念，推出具有区域特色“劳动保障和谐监察工作模式”,为全区劳动保障监察网格化体制建设和推进实施提供了优质、有效的软件支持服务，有力的维护了区域劳动关系的和谐稳定。据有关资料显示，这套监察工作模式推出后，不仅在省内周边地区城市得到悄然应用，远到山东、内蒙等城市也得到认同采纳。实践表明，“劳动保障监察和谐监察模式”是一个具有普遍适用性的操作程序软件，特别是在网格化监察体制下有着很强的兼容性，在构建和谐劳动关系中发挥出日益重要的作用。一、“劳动保障和谐监察模式”的时代性创建新型的“劳动保障和谐监察工作模式”是当前构建和谐社会新形势下的必然课题。它具有鲜明的时代性，体现出构建和谐社会的总要求。和谐社会是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、生产力快速发展、人民幸福的重要保证。劳动保障监察作为国家一种公权力和行政监察手段则在妥善化解劳动关系领域的各种矛盾，维护劳动者合法权益、维护用人单位合法权益、维护增强劳动关系的和谐稳定、维护增强社会稳定（下称“四维护”）方面发挥着重要作用，为劳动关系和谐和整个社会和谐构建提供助力。因此，为构建和谐社会服务是劳动保障行政部门的重要历史使命，也是劳动保障监察为党和国家大局服务的具体体现。与此同时，“创建法制江苏”对行政执法也提出了总的要求，省市区各级政府对提高行政效能优化投资环境的同样提出了一系列要求，在这样的一个环境背景下，各级劳动保障行政部门对“服务企业促进发展”都出台了配套措施，下发文件提出了相应的实施意见，对劳动保障监察工作提出了更高的要求。于是，更新重塑劳动保障监察理念，监察方法和监察模式也就成为一道紧迫的课题。“劳动保障和谐监察模式”旨在建立一种新型的“以民为本”的劳动保障监察执法新机制，为当地的经济的发展提供优质高效的服务。新型的“劳动保障和谐监察模式”通过新的机制作用贯穿劳动保障监察执行的各个程序环节之中。为《劳动法》和《劳动保障监察条例》的深入实施搭建了很好的平台。处处显示出“软”处理的主要特色特点，充满着“和谐监察执法”的理念。江苏工会网、江苏省劳动保障网、《江苏劳动保障监察信息》、《镇江日报》以及镇江市劳动和社会保障局内部简报对我局创立的“劳动保障和谐监察模式”作了相关报道，确立了我局的首创权。二、“劳动保障和谐监察模式”的基本框架内容劳动保障和谐监察模式的基本框架可以概括为：“六个模块程序结构”、“三个协同配合”、“一个本质性目标”。“六个模块程序结构”包括：1、巡查专查程序模块2、举报投诉程序模块3、案件立案受理程序模块4、案件调查处理程序模块5、案件处罚前置程序模块6、下达处罚决定程序模块。“三个协同配合”为：1、在行政复议、听证、申请执行等程序模块上的协同配合2、与各职能部门的协同配合3、劳动保障部门内部横向以及纵向的协同配合。“一个本质性目标”即“四维护”。维护劳动者合法权益、维护用人单位合法权益、维护增强劳动关系的和谐稳定、维护增强社会稳定。三、“劳动保障和谐监察模式”的创新与实践创建“劳动保障和谐监察模式”是在全市开展“争先创优”主题教育活动中诞生的，而在深入贯彻市委、市政府服务“千百亿工程”的活动中又得到进一步丰富，其目的是为区域经济强势推进提供优质、高效的劳动保障法律监察服务。并做为我局的特色创新工作正式进行了申报，几年来，“劳动保障和谐监察工作模式”克服了波折和困惑，在《劳动保障监察条例》规定的一般程序模式基础上，勇于实践，大胆创新，使“劳动保障和谐监察模式”不断得到了充实和发展，显示出较强的功能。（一）单一的劳动保障监察程序性规定逐步扩展形成“六大程序性模块结构”。例如，在巡查监察执法中，改变单纯监察执法（走程序）观念，突出“巡查送法”，开展“三送三进”活动。“进乡镇、进社区、进大项目企业”，“送政策、送法规、送劳动保障业务规程”，促进了劳动监察部门与用人单位之间的交流沟通与合作。每年都要发放劳动保障法规政策宣传资料万余份，使《五条例一办法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等新法规政策逐步为用人单位和劳动者所了解掌握，增强了用人单位依法用工意识，对劳动保障监察执法予以充分理解和配合。又如，在举报投诉程序中，运用“四心”工作法，坚持“案前授法”，设置和谐受理程序，凸显和谐维权理念。面对劳动者情绪激愤的投诉举报，用心倾听他们的争议纠纷陈述，精心帮助他们分析梳理案情证据线索，热心地宣传讲解国家劳动保障法律法规和条例政策，耐心传授依法维权知识技能，极大提高投诉举报人的心理素质，增强了与不法经营业主争取合法权益的信心和能力。在案件立案受理程序中，推行劳动保障监察部门“五项承诺”和劳动监察员“十个不准”，落实“双最”活动成果，“做最好的自己、做最好的部门”，强化为民服务意识。在案件调查处理程序中，推进“自行和解”、“改正不纠”等调处和谐监察机制，尽最大空间化解钝化矛盾。再如，在案件处罚前实行“五个一”工作法。发一份限期整改指令书；再打一次说服催办电话；写一份催办信函；再一次研究案情；下一份行政处罚告知书，凸现“人性化”执法特点。在下达“劳动监察处罚决定”程序中，对劳动保障监察自由裁量权进行规范，实行按比例处罚原则；使用“说法式法律文书”和“说理式法律文书”，告知行政相对人应有权利，使其心悦诚服，从中接受法制教育。同时，坚持实行“首犯不罚”、“轻犯不罚”和“整改到位不罚”的“三不罚”政策。加强劳动保障法律、法规和政策宣传与培训，努力减少降低企业因不掌握法律而产生的违法用工成本。”这些举措受到辖区用人单位的普遍欢迎和认同。（二）单兵孤进的劳动监察执法的逐步形成以“三个协同配合”为主的监察执法合力。在以往的劳动保障监察执法实践中，我们倍尝到了单兵孤进式的劳动监察执法的辛酸苦辣，逐步完善劳动监察执法程序，摸索出一套以“三个协同配合”为主的监察执法的程序，极大的拓展强化了劳动监察执法的程序空间，使劳动监察执法程序有了左右支撑而不再势单力薄。一是在行政复议、听证、申请执行等程序模块上的协同配合。由于我们十分注意与法制局、法院等部门的密切沟通和配合，使近年来发生的四件行政应诉案件均取得胜诉。劳动保障监察行政处罚案件历来执行难，一些用人单位采取各种手段恶意规避劳动保障执法监察，导致劳动保障行政监察执法效能不高。近年我们加强了与法院执行部门的协调配合，所申请执行的劳动保障监察行政处罚案件全部执结到位。其中有一件是跨地区成功执行，法院人士认为是全省少见的典型案例，在市法院网站予以报道。二是与工商、公安、工会、土地、卫生、建设等职能部门的协同配合。主要在建筑企业工资清欠支付、童工和未成年工专项检查、三小企业专项治理、农民工工资支付等专项监察执法中协同配合联合执法。并与总工会建立了“劳动关系和谐企业”和“劳动保障诚信企业”互认机制以及重大劳动纠纷集访案件协同监察办理机制。与工商、土地、卫生、建设等部门建立了有关监察案件情况通报制度以及与公安部门的110联动等。三是劳动保障部门内部横向以及纵向的协同配合。内部横向协同近年突出表现为与仲裁部门之间案件管辖交叉关系的协调处理，与社保扩面联合执法案件的属地管辖协调等。系统纵向协同突出表现级别管辖中投诉举报案件激增，向下指令管辖案件和移送管辖案件也随之增多，加之12333投诉举报系统的作用以及市政府12345投诉热线的作用，因之产生的协调配合责任和义务加重。（三）传统的单边维权立法监察理念逐步转变为“四维护”的“和谐监察维权”理念仅业内而论，由于诸多因素，企业劳动用工违法成本激增已是不争的事实。究其根源，扣除用人单位因素之外，还在于现行的劳动保障监察法律法规其立法本意就具有单向保护性；所制定的监察执法模式相对单调粗糙和刚性；劳动保障监察的自由裁量权过大；行政法学先进的理论理念还没有深入普及劳动保障行政执法领域。其结果是“四维护”极容易变成单边维护，劳动保障监察执法和用人单位之间形成“猫鼠关系”或对立关系。在劳动关系领域，侵犯劳动者合法权益的事件正呈大幅上升的趋势，各级政府都在帮助农民工讨薪，这些都与劳动保障监察制度层面存在的一些缺陷密切相关，这就迫切需要法学理论界和实务部门对此加以认真研究和思考。在建立和谐社会大趋势下，劳动关系中的各种新情况、新问题层出不穷，经济实践中产生出来的劳动关系形式也越来越复杂化和多样化，要求“和谐监察执法”的呼声愈来愈高。“劳动保障和谐监察模式”改革正是应运而生。面对构建和谐社会的总要求和构建和谐劳动关系的现实要求，劳动关系管理监察法制化、规范化的任务很重。特别是当前金融危机经济形势严峻，“劳动保障和谐监察模式”所追求的“四维护”的本质性目标，即：维护劳动者合法权益、维护用人单位合法权益、维护增强劳动关系的和谐稳定、维护增强社会稳定就具有十分重要的理论意义与实践价值。（四）单薄专有的监察执法功能逐步融入网格化劳动保障监察体制而凸显其强劲兼容性功能“劳动保障和谐监察模式”的创立运用，不仅丰富完善了现有劳动保障监察法律法规的规定和程序，同时也在我区“两网化”体制建设中形成新的突破。随着“网格化管理”深入推进，全区街道（镇）建立了6个一级网格，社区（村）建立了74个二级网格，同时，充实加强了监察协管力量，实现监察执法重心下移，监察受理窗口前移，在街道（镇）劳动保障所成立6个劳动保障监察中队，通过组织培训，聘任了82名专兼职劳动保障监察协理员，充实到每个社区开展劳动保障监察工作。在深入调研的基础上，我们把“劳动保障和谐监察模式”六大模块中的巡查专查程序模块、举报投诉程序模块、案件立案受理程序模块、案件调查处理程序模块逐步下放到中队试点运行。并增加了“用人单位数据库采集模块”，使“劳动保障和谐监察模式”的程序空间得到进一步拓展，目前已建立覆盖全区企事业用人单位信息数据库1900家。“劳动保障和谐监察模式”的构建运行，某种意义上只是一套监察执法程序软件，或者说是一套工作模式，但却实现了劳动保障监察模式功能创新；由于其较强的兼容特性，能够较好地融入网格化体制管理之中，无形中推动支持了劳动保障监察体制上的创新；运行应用中产生的诸多规则和政策性规定文件也无疑形成了劳动保障监察机制和制度上的创新。“劳动保障和谐监察模式”的构建推行以来，效果是十分明显的。在连年来电来信来访投诉举报接待量激增的态势下，我区立案处罚执行类案件大大降低，劳动者权益同样得到很好维护。今年一季度，来电来访投诉举报200余起，全部“和谐”的处理结案，没有发生一起处罚案件。今年春节前，镇江市某有限公司有33名劳动者因合同终止不服公司决定封堵厂门数天，矛盾激化。我们协同该公司、区总工会、属地派出所、镇劳动保障所与职工代表反复谈判协商，宣讲国家法律法规政策规定，巧抓双方急于回家安稳过年不愿意诉讼的心理，最终达成和解协议书，有力维护了劳动关系稳定和社会稳定。即树立了社会上的正气，也让用人单位服气，最终让劳动者顺气。实践表明，“劳动保障和谐监察模式”不仅具有的高度的兼容性，而且还具有开放性与吸纳发展性。“和谐监察模式”与“一般监察模式”、“网格化监察模式“之间具有互补性，是互相依存、互为发展的关系。也就是说，“和谐监察模式”是建立在“一般监察模式”基础上的，经过实践运行成熟后可以提升其规格，进一步上升为规范，在更广阔的区域发挥其功能作用。目前，我们正着手组织进一步的课题调研，已和省内