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煤矿安全生产“十二五”规划（征求意见稿）为贯彻落实党的十七大和十七届五中全会精神，进一步加强煤矿安全生产工作，大力推进全国安全生产状况持续稳定好转，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》要求，结合深入贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称国务院《通知》）精神，制定本规划。一、煤矿安全生产现状（一）主要工作1．党和国家采取一系列重大决策部署加强煤矿安全生产工作。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”。进一步确立了安全发展指导原则，把安全发展作为构建社会主义和谐社会的内在要求和科学发展的重要内涵，纳入我国社会主义现代化建设的总体战略；《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次把安全生产列为专节；中共中央政治局第三十次集体学习，专题学习国外安全生产的制度和如何加强我国安全生产制度建设。国务院第81次常务会议专题研究煤矿瓦斯治理工作，通过了煤矿瓦斯治理7项措施，决定成立煤矿瓦斯防治部际协调领导小组；国务院第116次常务会议重点研究煤矿安全生产工作，审议并通过安全生产12项治本之策；国务院第118次常务会议对安全生产面临的深层次问题进行专题研究，审议通过并及时印发国务院《通知》；国务院批复建立了由国家安全监管总局牵头的煤矿整顿关闭工作部际联席会议制度和由监察部牵头的重特大生产安全事故责任追究沟通协调工作部际联席会议制度。极大地促进了煤矿安全生产工作。2．各级煤矿安全监管监察机构扎实推进煤矿安全生产工作。在党中央、国务院的正确领导下，国家安全监管总局、国家煤矿安监局认真贯彻落实《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号，以下简称国务院《决定》），国务院第81次、116次、118次常务会议精神和关于煤矿安全生产工作的一系列重要决策部署，全面执行“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，进一步完善“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作制度，健全煤矿安全生产法律法规体系，着力抓好煤矿整顿关闭、瓦斯治理和安全基础管理“三件大事”，实施“科技兴安”战略，积极推进安全生产“三项行动”和“三项建设”，扎实有效推进煤矿安全生产形势持续稳定好转。（二）取得的主要成效“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产格局基本形成，以《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》为主体的煤矿安全生产法律法规体系初步形成，促进煤矿安全生产的经济政策进一步完善，煤矿安全基础管理工作进一步加强，安全生产形势持续稳定好转，重特大事故多发的势头初步得到遏制，事故起数和死亡人数大幅下降，职业健康得到重视，较好完成了国务院《决定》提出的目标任务。较好完成煤矿安全生产控制考核指标，事故起数和死亡人数大幅度下降。与2005年相比，2009年全国煤矿事故死亡总人数由5938人减少到2631人、下降56%；重大以上事故起数由58起减少到20起、下降66%；煤炭生产百万吨死亡率由2.81历史性地降到了0.892、下降68%，煤矿安全生产总体水平显著提高。预计到2010年底煤矿百万吨死亡率将下降至0.8左右。1．煤矿安全监管监察体制机制日趋完善。各级煤矿安全监察机构立足煤矿安全国家监察的定位，着力健全完善煤矿安全监察执法各项制度，层层落实监察执法目标责任制，积极创新工作思路和方法，认真组织开展“重点监察、专项监察、定期监察”，严格煤矿安全准入。在全国共设立27个省级煤矿安全监察机构和76个区域监察分局，确立了煤矿安全监察执法的主体地位。以国家安全监管总局和国家煤矿安监局为主、政府有关部门分工负责，以及“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作格局初步形成。2．煤矿安全生产政策法规体系初步形成。不断完善煤矿安全生产相关政策，建立健全煤矿安全生产控制考核指标体系，坚持完善煤矿企业安全生产费用提取使用政策，设立了煤矿瓦斯防治、整顿关闭小煤矿及隐患治理等专项资金，制定煤矿安全监察执法考核奖励政策，积极探索煤矿企业安全生产责任保险和安全生产诚信机制，全面落实煤矿企业安全生产规章制度。先后制定实施有关煤矿安全生产的法律法规6部、部门规章近30部，陆续制定修订煤矿安全标准和煤炭行业标准400余项，《刑法修正案（六）》在保障安全生产方面做了重要修改，完善了重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪构成要件，以《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》为主体的煤矿安全生产法律法规体系基本形成。3．煤矿安全科技水平取得长足进步。组织实施“煤矿瓦斯、火灾与顶板重大灾害防治关键技术研究”、“矿井重大灾害应急救援关键技术研究”等国家科技支撑计划科研项目以及“预防煤矿瓦斯动力灾害的基础研究”和“煤矿突水机理与防治基础理论研究”等“973”国家重大基础研究项目；组织开展煤矿安全科技成果推广，建成了5个煤矿瓦斯治理技术集成示范工程；进一步提升国有重点煤矿现代化和信息化水平，加快推进中小煤矿机械化水平。2009年全国采煤机械化程度达到60％以上，比2005年提高15个百分点；安全高效矿井362处，产量10.2亿吨；千万吨级煤矿37处，产量4.35亿吨；国有重点煤矿原煤全员效率达到5.413吨/工；一批大型煤矿企业安全生产指标达到世界先进水平。4．煤矿瓦斯治理成效显著。深入贯彻“先抽后采、监测监控、以风定产”的瓦斯治理十二字方针；组织专家进行技术“会诊”；提出“多措并举、应抽尽抽、抽采平衡”的瓦斯先抽后采工作基本准则，构建“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”瓦斯综合治理工作体系；多次召开煤矿瓦斯防治现场会和经验交流会；大力推进煤矿瓦斯治理示范矿井、示范县（市）“双百工程”建设。全国绝大多数煤矿已安装瓦斯监测监控系统，国有煤矿高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井基本建立了瓦斯抽采系统；2009年全国煤矿瓦斯抽采量达到64.5亿立方米，瓦斯事故起数和死亡人数比2005年分别下降了62％、58.2％。5．小煤矿整顿关闭工作取得重大进展。按照全国人大常委会提出、国务院确定的“争取用三年左右时间，解决小煤矿问题”的目标要求，集中力量开展煤矿整顿关闭攻坚战，确立了“整顿关闭、整合技改、管理强矿”三步走战略。“十一五”期间累计关闭1.48万处小煤矿、淘汰落后生产能力近5亿吨；30万吨/年以下小煤矿数量减少到1万处以内，年产量7亿吨，占全国总产量的比重由2005年的45％下降到2009年的22％。6．煤矿安全基础管理有较大改善。印发关于加强国有重点煤矿和小煤矿安全基础管理的两个指导意见；下发加强煤矿安全班组建设的指导意见、启动“万名班组长安全培训工程”，组织学习推广“白国周班组管理法”。2009年实现安全质量标准化目标煤矿有4600多处、实现安全生产1000天以上矿井近900处，培训煤矿“三项岗位”人员78万人次、班组长14万人次。煤矿安全基础管理工作进一步加强。7．事故调查处理协调工作机制不断完善。依法组织并会同监察、工会、公安和检察等部门，按照“四不放过”原则和“依法依规、实事求是、注重实效”的基本要求，严肃查处煤矿事故，有力促进了地方政府煤矿安全监管责任和煤矿企业安全生产主体责任的落实。（三）存在的主要问题“十一五”期间煤矿安全工作取得明显成效，事故总量和死亡人数逐年下降，但是从总体上看，“以人为本、安全发展”的理念在一些地方和部门、企业没有真正树立。部分煤矿企业安全生产主体责任不落实、管理技术手段落后、现场管理混乱、安全技术措施不到位、隐患不能及时整改、企业安全诚信缺失，对事故的总结大多停留在事后总结教训的被动管理模式上等。1．重特大事故仍时有发生。2006年～2010年9月，共发生重大以上事故125起，死亡2053人；其中一次死亡30人以上的特别重大事故22起，死亡1033人。这些重特大事故的发生，给人民生命财产造成重大损失，严重影响了煤炭行业形象，在一些地方也造成了社会的不稳定。2．非法违法生产经营建设行为引发事故多。一些地方煤矿无证开采或已关闭矿井死灰复燃进行非法生产时有发生；停产整顿矿井有令不行、有禁不止；资源整合和基建、技改矿井证照不齐、手续不全就急于建设和生产，违法组织生产等现象比较突出。2006年～2009年，因非法违法生产、经营和建设行为导致发生较大以上事故288起、死亡2390人，分别占较大以上事故的37.7％和44％。非法违法行为导致的重特大事故起数和死亡人数分别占重特大事故总起数和死亡人数的56.8％和53.3％。3．煤矿安全生产保障能力低。安全基础设施建设薄弱，安全科技水平不高，煤矿灾害防治技术不足，瓦斯治理、防突、火灾机理、高效除尘、防隔爆、地质勘察等技术难题需要攻关解决，不少安全技术推广应用不够，没有转化为安全生产的实际能力；煤矿装备水平两极分化，国有重点煤矿机械化程度较高，个别煤矿已达到世界先进水平，但也存在大量规模小、设施简陋、装备差、效率低、开采方式落后的小煤矿；专业技术人才短缺，全国煤矿主体专业技术人才缺口约7万人，96%的煤矿缺少机电专业人才，88%的煤矿缺少采矿专业人才，通风、地测等安全工程专业人才更为紧缺，煤矿安全人才队伍建设严重滞后。4．煤矿安全监管监察能力亟待提升。监管监察机构职能设置与分工不尽合理，地方煤矿安全监管部门的职权和责任划分不够明确，“国家监察”和“地方监管”执法职责部分重复，多头执法、重复执法的现象时有发生；监管监察方式上，行政命令、一刀切的方式居多，依法监管落实不到位；对煤矿安全工作采用的考核方法不科学，对中介服务机构的管理严重不到位；基层监管监察机构基础设施建设滞后，装备不足，手段落后，不能适应日益繁重的安全监管监察任务；未能充分发挥社会参与和工人监督的作用，社会参与方面还仅仅停留在政府部门公布举报电话的层面，缺乏其他有效渠道。5．煤矿职业危害严重。职业危害防治监管体系不健全，政府监管薄弱，企业责任不落实，粉尘、噪声、高温等防治设施不齐全，职工自我防护意识差，患尘肺病职工人数未得到有效控制，预防与治疗不到位。根据卫生部《2009年全国职业病发病情况》，2009年煤炭行业报告职业病病例数为7501例，占全国报告职业病病例数的41.38%；煤矿尘肺病约占全国尘肺病的50%左右。国有重点煤矿平均每年因职业病死亡的人数高达2500人左右。二、面临的形势“十二五”期间是我国全面建设小康社会、加快转变经济发展方式的攻坚时期，是实现国务院确定的“力争到2020年我国安全生产状况实现根本性好转”目标的关键时期，煤矿安全生产工作机遇与挑战并存。（一）面临的机遇1．党和国家高度重视为煤矿安全生产形势持续稳定好转提供了根本保证。胡锦涛总书记、温家宝总理多次深刻阐述安全生产的重要性，把能否加强安全生产、实现安全发展，提高到对我们党执政能力的一个重大考验的新高度；强调抓安全生产也是政绩，把安全生产作为人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。国务院《通知》是继2004年国务院《决定》、2005年国务院第116次常务会议提出的安全生产12项治本之策之后，从国家层面出台的又一个安全生产重要文件，为做好煤矿安全生产工作提供了强有力保证。特别是党的十七届五中全会进一步明确要求加强安全生产，有效防范和坚决遏制重特大事故，切实保障人民生命财产安全，为做好煤矿安全生产工作指明了前进方向。2．加快转变经济发展方式和调整优化产业结构为进一步加强煤矿安全生产工作提供了难得历史机遇。加快转变经济发展方式将进一步凝聚“安全发展”共识，有力推动安全生产与经济社会同步协调发展。煤炭工业发展方式将由过去大中小煤矿企业并重发展模式向以大型现代化集团化为主转变，煤炭工业大调整、大重组和大发展为解决煤矿安全生产领域长期积累的一些深层次矛盾和问题提供了难得机遇，煤矿企业安全生产总体水平将进一步得到提高。3．丰富的实践探索和积累的宝贵经验为今后的煤矿安全生产工作奠定了坚实基础。“十一五”期间，安全发展理念和指导原则的提出与确立，为加强安全生产提供了充分的理论依据和强有力的思想支持；安全生产监管监察、法律法规、政策措施、应急救援体系、宣传教育和培训等体系的基本形成为煤