日本城市地下空间开发和综合利用

1日本城市地下空间开发和综合利用的规划方法和机制本报告以福冈市为例，探讨日本城市地下空间开发和综合利用的规划方法和机制，并借鉴其经验，对**市地下空间开发和综合利用的**管理工作提出建议。一、日本地下空间开发利用概述日本城市地下空间开发利用项目大致可以分为三类。第一类是私人土地上与地上建筑物统一设计建设的地下空间；第二类是在道路、公园或绿地等公共土地下，具有交通、商业等功能的综合地下空间（日本称：地下街）；第三类是特定功能的地下市政基础设施，如综合管沟、专业管道、蓄水池等建（构）筑物。本课题所关注的是前两类情形，尤其第二类，是关注的重点。而在日本，因为土地私有的原因，作为具有“公共设施”性质的地下街**建设，更是政府重点关注并积极管理的“地下空间”。1927年日本最初步的地下街在东京神田诞生，至2008年，日本全国的地下街已发展到63处（如包括建在私有土地下的准地下街——以商店为主——则有80处）。这些地下街大都建造在大城2市的交通枢纽站，并且为了提高机动车与行人的立体交叉交通的便利性，均采用将公共地下街与商店、地铁站大厅相结合的一体化综合开发建筑。地下街主要分布在东京都、名古屋市、大阪市、神户市、横滨市、京都市及福冈市等大城市。这些大城市的地下街的建筑面积平均约30000平方米左右，个别的近100000平方米，如东京都的八重洲地下街总建筑面积73253平方米，大阪市的水晶长堀地下街总建筑面积81800平方米。地下街就主要设施构成来看，有设停车场和不设停车场两种情况。对于设停车场的地下街，其商铺、公共通道、停车场、设备房（及其他）四者建筑面积平均构成比例为19%、23%、42%、16%；而不设停车场的地下街，这个比例为42%、37%、0%、21%。可见，以解决交通为住的地下街，配套的商业比例约是20%。地下街的商业以投资效果明显、集客能力强的部类为主，主要是服装与日用品、餐饮、食品、便民服务四种，以商店的数量统计这四种业态结构比例约为50%、35%、10%、5%。地下街的利用率非常高，人流量巨大。在有地下街的街区，地上、地下的行人交通量能达到3：2，甚至更高。日本地下街以单位建筑面积（停车场面积除外）统计的日平均利用率为10.54人次/平方米，而名古屋市的特如米娜地下街竟高达81.63人次/平方米。3日本人多地少、人口集中、交通繁忙、商业发达，具有交通与商业功能的地下街建设得到政府的大力支持，已经取得巨大成绩，成为世界地下空间开发和综合利用最成功的国家，而且还在不断的发展和提升，为其他国家和城市提供了有益的借鉴。二、日本地下空间开发利用的法律体系随着上世纪20、30年代第一条地下街的诞生，日本政府开始对地下设施及发生的事故开始采取对应的措施，其标志是修改《道路法》，准许在道路的地下空间建设地下街。从1950年代后期，日本逐步增加地下街建设，然而在防灾、卫生、交通等方面开始出现诸多问题，迫使政府采取更多的应对措施并完善相应的法律体系，并加强道路地下空间开发利用的研究。1984年在建设省内设立了“道路地下空间活用研究会”，重点开展道路地下空间的**与管理、改革与立法、新技术开发等课题研究。日本已在《宪法》、《民法》、《道路法》、《城市**法》、《城市公园法》、《轨道法》、《地方铁道法》、《共同沟特别措施法》、《驻车场法》、《河川法》、《下水道法》、《建筑基准法》等法律、法规中分别对地下空间的**、建设作出法律规定。其中，就道路地下空间占用的管理主体申请许可、占用费和补偿费的核计与收取等方面都作了相关规定。2000年颁布实施的《大深度地下公共使用特别措施法》更加统一和规范了城市地下空间特别是深层地下空4间开发利用的**、建设与管理。道路地下空间（地下街）作为城市可供公益事业设施建设优先、科学、合理、综合、统一地利用的重要空间资源正在被有序地开发利用。目前，由建设省、消防厅、警察厅、运输省于己于1973年和1980年共同修订的《地下街的使用》和《关于地下街的基本方针》以及由国土交通省制定的《大深度地下公共使用特别措施法》成为规范地下街建设的基本法律文件。《地下街的使用》的主要内容包括：关于控制地下街的新建、扩建；关于既有地下街的防灾改进措施（现场调查及改进措施指导和连接地下街的大楼的安全措施）；关于地下街的基本方针的制定；关于地下街联络协会的建立（各都、道、府、县、大城市的地下街安全措施的调整及监督机构的设置）等。《关于地下街的基本方针》的主要内容包括：关于地下街的新建、扩建（符合标准的也未必批准）；关于既有地下街的修缮（考察现场、修缮指导以及资金筹措）；要求地下街的店铺规模尽可能控制在最小规模；要求地下街的地下道路单纯化（减少商业活动的影响）；要求尽量取消饮食店等使用烟火的用途；关于防范火灾的结构、设备及管理等。《大深度地下公共使用特别措施法》是为了合理利用大深度地下空间，调整相关机构职能，以顺利实施公共事业而制定的。主要内容包括：关于“大深度地下”的定义——从地面向下40米5（非地下室建设利用的通常深度）、在承载地基最浅部分加上10米的深度；关于适用的地区；关于适用的建设事业；关于基本方针（**要符合基本方针）；关于审批的行政机构与事项；关于具体的流程（必要条件与手续）等。概括地讲，日本是目前有关城市地下空间开发利用立法最为完善的国家。在开发利用**的整体化、系统化、工程设计、施工技术应用、国家行政综合协调推进管理等方面均处于世界领先水平。日本对城市地下空间的管理正在由浅入深，由较为单一的道路市政设施逐步转向包括道路两侧和城市商务交通枢纽等设施的综合化集约化。从法规制度的建设来看，《道路法》、《共同沟建设特别措置法》、《地下街的使用》、《关于地下街的基本方针》、《大深度地下公共使用特别措施法》的先后颁布与实施均反映出日本加快法制建设的步伐与实效。三、日本地下空间**管理机构的设置与运作（以福冈为例）（一）政府行政部门福冈市政府中隶属于市长及副市长的行政管理部门主要有16个（称局、所、室），其中具有主要的城市**管理职能的是住宅都市局。该局设局长1名、副局长2名，下设总务部、都市计划部、住宅政策部、建筑指导部、都市推进部、大学转移对策部、伊都区画整理事务所、香椎振兴整备事务所、市营住宅部、公园绿地部，共10个职能部门，约370名公务人员；这10个职能部门内6各设3到6个课（课，相当于中国的行政处、室），每课约6到12人不等。然而，在该局中并没有专责的城市地下空间（包括地下街）**管理部门，也就没有相应的部门预算，但与**管理职能密切相关的是都市计划部、建筑指导部与都市推进部。都市计划部设有都市计划课、都市景观课、交通计划课、铁轨道计划课，负责城市各层次**、地区**、景观**、交通**等，而地下空间**是在地区**的指导下开展的。建筑指导部设有5个课，负责对开发项目（具体的建设项目、建筑物）的指导、审查、许可、监督等管理工作，包括对地下空间开发项目的**审查、许可。涉及与地下街项目的**建设管理工作的部门是都市推进部，设有企划管理课、地域计划课、都心再生课，它们主要负责城建项目的策划、推进、协调工作。由于地下街是城市重点地区的公共设施之一，是以政府为主导的重点城建项目，涉及重点**区和都心区的新建、改建、扩建，因此其推进工作，主要由都心再生课负责。该课有7名公务员，但由于有特别的机构设置和运作机制，该课主要是行政协调，包括**协调，因此只有1名公务员负责此项任务，且只占其岗位任务的一半。类似地，地下街建设涉及的其他方面，如交通、水务、消防、管道、环境、卫生等行政管理、协调职能由市政府的其它局、部、课负责；据悉，也是制定1-2名人员负责。这些专责人员实际上7组织成了一个“联络协议会”，并会定期或当有需要时召集开会协调解决相关问题。（二）政府技术层面的特别组织虽然在政府的行政机构内没有常设的专责部门和专项预算来应对地下街的**建设，但在技术层面上，政府却有特别的组织措施来支持对地下街**建设的管理。解决了技术及程序的问题，行政管理工作才能得以简化，才有可能不增加专责行政机构和专项预算。在日本，包括福冈，地下街的**建设是以政府为主导的。如开发福冈天神地下街的福冈地下街开发株式会社，包括了41家公司、股东，而福冈市占有约50%的股份。在**建设阶段，政府由各部门调派30人组成一个团队到该会社工作，这些人是政府各部门的专业人员，包括资金计划、**管理、建筑设计、工程技术、行政事务方面的人员等，从方案设计起到施工完成对项目予以技术支持，既贯彻政府的意图，又协助会社办理相关的审批、许可手续。这些人员一直工作到项目施工完毕并投入正常的运营后再又回到各政府部门或再跟进另一项目。据悉，这30人是以“退职”的形式到会社工作的，长达几年的**建设期的工资由会社负责支付。（三）社会层面的机构8如上所述，地下街在日本是以交通、安全为目标的公共设施，当初并不以商业利益为目的，因此社会上的开发机构并不多，且大都以政府为主导，福冈地下街开发株式会社即是如此。福冈地下街开发株式会社在34年前成立，当时是以九州电力、西日本铁路等7家公司组建的，并以解决天神火车站地区交通、安全问题为目标，向政府提出**建设天神地下街道。最终得到政府支持，委托建设地下街；后来，政府也参与投资，并最终占有最大股份。福冈地下街开发株式会社地下街的**建设期，因有政府的派驻人员，职员最多时达到50人，而正常运营时为15人，包括1名政府派驻人员。在社长之下共社3个部门，负责经营管理工作，具体的业务是“外包”的，如保安、清洁等。除了福冈地下街开发株式会社，尚有建设博多地下街的JR九州公司及建设连接地下商业街或地下公共通道的私营公司，一般项目规模较小。另外，按照《地下街的使用》的规定，还成立有“地下街联络协会”着一机构（各都、道、府、县、大城市的地下街安全措施的调整及监督机构）。但据悉，上述条例有过修改，这项规定被废止了。（四）地下街**建设的程序和各机构职能（以天神地下街为例）9日本对地下街的**建设的管理程序事实上是很严格的。某些项目的批准甚至需要经过国会的审议，并由县、市逐级议会决定是否能立项。经政府批准后再进入具体的**设计、审查、许可、建设程序，且**方案须提交都市计划审议会（城市规委会）审议。而对于私人土地下的地下空间项目，则无须上述程序，仅按照地区**制度（图则）的要求完成相应设计、审查、许可程序。以下以福冈天神地下街为例概述有关程序与各机构的职能。1．立项最初是由民间向政府提出的。当时，以九州电力公司为首，连同七家大企业（后来成立了福冈地下街开发株式会社），向福冈县提出议案。过程中，福冈市变成政令都市，故经市议会审议，由福冈市批准立项。福冈地下街开发株式会社受政府委托负责此项目，由此获得开发经营权，并不需要竞投或出资来获得开发权，但会社需按面积交纳道路占用金，每年两亿日圆，且与经营情况无关。2．**编制与审批编制**前，政府并没有给定针对本项目的设计条件，而是由会社先提出方案，经协商后再进行详细的**、设计工作。对于新建工程，政府派驻了约30名政府“退职”技术人员到公司，协助**编制和工程设计、建设工作，以体现政府意图。公司需要支付这些人员的工资——政企分离，政府并不直接拨款。10地下街既然是占有公共空间且作为公共事业**事业来**建设，不同于私人土地下的地下空间开发项目，市政府负有更大的行政监管责任，因此**方案必须提交都市计划审议会（城市规委会）审议，再通过县都市计划审议会，据悉此项目经过了很多轮审议才获得批准。这是政府的重要职能。3．各种行政许可根据批准的**方案完成工程设计后，需以会社为主体，就**、交通、消防、卫生、环境、设备、施工等专业分别向各行政主管部门申请许可。从政府派驻过来的人员，多是上述各专业的专家，且有行政经验，他们将会帮助会社的完成这些手续和进行施工管理。正因为这种有这样的技术支持，政府各行政主管部门才有条件不设置专责的管理机构。4．建设与经营由会社通过招标形式确定施工建设单位和采购设备。政府派驻人员会参与管理，并直至到完工并投入运营。由会社