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美国在亚太地区的力量态势战略2012年11月02日19:22作者：知远执行摘要2012年12月，奥巴马总统签署了《2012年财年国防授权法案（NDAANationalDefenseAuthorizationAct）》。根据该法案346条款的要求，五角大楼要向国会提交一份关于美国太平洋司令部力量态势和部署计划的报告。一个星期后，也就是2012年1月5日，总统在国防部公布了一个新的战略指导性文件，直接指导美国在亚太地区军队和国家安全“再平衡”建设的跨政府的行动。这份指导文件及2013财年国防预算案，只是力量态势“再平衡”战略的一个开始。3月份，国防部要求国际和战略研究中心负责这项研究，在法案公布180天之后，即2012年6月底提交一份研究报告。具体而言，美国太平洋司令部的力量态势与美军在该地区现有的部署和活动相联系，与调整此类部署的已经发布的计划相联系。这些调整计划中最突出的有两个，一个日本普天间海军陆战队航空站的替代计划，一是为将海军陆战队员从冲绳转移至关岛的军事建设预算计划。这些计划可能会困扰国防部，国防部希望尽快落实这些计划，但国会在看到包括费用和长期计划在内的更多具体内容之前不愿意批准实施。本报告意在探讨这些问题，并提出打破僵局的建议。美国在亚太地区的利益远远超出了军事建设项目的范畴。本报告重点探讨的是，如何调整美国的力量态势，以更符合美国在亚太地区的国家利益。美国目前的力量态势重点在东北亚，以日本和韩国为基点，主要威慑并应对朝鲜半岛、日本外海以及台湾海峡可能出现的重大冲突。不过正像中国近些年在南中国海和太平洋岛链兵力活动情况所展示的那样，南亚和西南亚的危险正在快速增加。为了确保成功，美国的战略“再平衡”必须要在这些地区投入更多，同时与东北亚地区的主要盟友合作，强化区域的威慑能力，应对正在上升的反介入/区域拒止威胁。该项目研究小组得出结论，国防部还没有充分阐述它的力量姿态规划背后的战略，与当前预算环境下现实资源相对应的战略不一致。国防部需要根据亚太地区的新安全挑战解释力量态势调整的目标。过去，力量态势决策是通过相关的计划来落实的，其中包括战胜潜在敌人的能力需求。然而美国在亚洲的优先度最高的战略并不是准备一场与中国的冲突，而是塑造某种环境，让冲突变得没有必要，也是不能想象的。因此，美国塑造期望的环境并维持之就成为了“再平衡”战略的关键。这需要一种能够促使太平洋司令部司令采取包括为伙伴建设能力行动的力量态势，帮助伙伴面对并解决内部和外部的脆弱性；就共同挑战（如人道主义援助和灾害救助）开展合作；开展联合和多国训练，提高互用性，在危机中实施更有效的联盟行动。因此，赢得和平是美国在亚太地区战略的第一目标，该报告第一项建议也是强调国防部提高塑造环境和履行承诺的能力。第一项建议强调的需求是：•在太平洋司令部和国防部各部分间更好地安排接触战略，包括提高太平洋司令部同其它部门司令部间、太平洋司令部同军种力量提供者、太平洋司令部和国防部长办公室、联合参谋部以及关键的机构间参与者（比如说国务院）之间的协调合作水平。美国塑造安全环境的能力将取决于调整力量应对该地区不断变化的安全环境的持久努力。国防部和国会之间目前的僵局说明，美国在该地区的战略影响力并不是免费得来的。与此同时，国防部一些力量态势调整方案的范围和成本都有很强的不确定性，国会不得不投入更多的关注，这是必须加以解决的问题。第二项和第三项建议重点强调的是：•执行2012年4月的美日安全协商委员会（SCCU.S.-JapanSecurityConsultativeCommittee）协议，横跨太平洋分散部署4支陆战队空地特遣部队（MAGTFMarineAirGroundTaskForces），有以下几个注意事项：1.确保分散分层部署计划的实施采用增量式的、优先的、经济上可承受的方式，并有可逆转的里程碑事件，每年定期向国会报告。2.就近期而言，关岛地区和北马里亚纳群岛联邦（CNMICommonwealthoftheNorthernMarianaIslands）的建设工程是优先度更高的项目，即使从冲绳移向关岛的海军陆战队员数量少了不少也是如此。3.继续推进普天间海军陆战队航空站的替代计划，同时继续研究降低风险的可选择的行动方案。•实施美韩战略联盟2015（U.S.-KoreaStrategicAlliance2015），但注意以下几点：1.跟踪相关计划进展，通过验证计划的行动和指挥控制安排（包括双方根据变化达成的支援和被支援关系调整的协议），根据威胁和环境的重大变化来调整作战指挥移交进程和联盟部队指挥方案。2.研究以训练战备水平高的机械化步兵旅、战斗炮兵旅和航空旅（包括以前辙走的中队）轮换部署的方式来取代美国现有驻韩地面部队的可行性，包括长期前沿部署第8集团军第2步兵师和第210炮兵旅总部。要针对战备水平、总体费用以及战略影响力等重要因素进行评估。美国与盟国和伙伴塑造环境的能力，将取决于这些盟国和伙伴、潜在对手对美国在冲突事件中能力是否占上风的认知。美国的力量态势必须要展现战斗和打赢的能力和规模，必须要在更具体挑战性的环境下进行验证，重点强调反介入/区域拒止威胁，以及美国在西太平洋地区军事行动面临的其它威胁。项目团队认识到投资关键领域将加强军事行动领域的所有力量态势选项。第4项建议强调的需求是：•太平洋司令部需要增加的能力：1.在关岛再部署1艘或者更多的攻击型核潜艇，以在反介入/区域拒止环境中获得关键优势。2.从大西洋向太平洋再部署一支两栖戒备大队，以弥补该地区海军陆战队存在的运输和机动能力方面的短板。3.增加重要弹药、武器和补给的储备，升级预置装备和补给水平。4.扩大使用美国海军陆战队，同重要的盟友和伙伴一起，提高远征防卫能力。近期的投资重点应该是，为关岛地区和嘉手纳空军基地提供防御的末端高空区域防御系统和“爱国者-3”系统，提供已部署部队的生存能力；分散机场配置并提高跑道维修能力；分散部署空中加油机（而不是增加预算加固关岛上的相关设施）；建造和升级关岛上的燃油管道。这份报告建议保持现有的力量态势水平，同时就上述投资和调整项目适度增加投资。削弱地区各国对美国承诺的信心、对美国实践决定和保护和平的信心的最快方式是，调整态势，从西太平洋地区撤出力量，置重点于美军的生存力，并削减与前沿存在相关的年度预算。也就是说，国防部和国会都需要认识到，以后可能需另外的防务预算调整计划。这份报告最后提出的建议是：•研究可行的力量态势和基地化调整方案，包括中队合并（三泽，群山）和驻韩美军的调整，不再追求与美国大陆的建制形式相一致。总体而言，国防部有理由做好美国在亚太地区的力量态势调整工作。我们需要太平洋司令部持续不断把重点放在接触上，这种接触是一体化的，并受到不断增加的预算支持，确保不管未来力量态势如何变化，关键的、有价值的行动都能持续进行下去。这种增量型的许可应该和明晰的里程碑报告需求相联系，确保国防部可以开始实施，并认识到扩大接触、发展新的伙伴、建设更强大联盟的好处。简介2011年6月，国防部长在新加坡宣布，美国在亚太地区的力量态势将寻求一种“地理上分散、行动上灵活以及政治上可持续的”状态，重点发展空中优势和机动能力、远程打击、核威胁、海上介入、太空和网络空间以及情报、监视与侦察能力。2012年，国防部发布了一份新的国防战略指南，指出美军将调整亚太地区的力量态势，“强调我们现有的联盟，并扩展与亚太地区新兴伙伴的合作网络，确保维护共同利益的集体努力和能力。”总统的2013财年预算申请案列出了执行这项战略指南的几大步骤，但大部分行动都将在未来的国防部计划和预算中出现。未来美国在太平洋司令部责任区内的力量态势的特征、组成和位置等要素，将持续变化，以反应战略指南的要求，反应美国在亚太地区战略重点的发展变化。2013财年预算申请案中的决定，整合美国与日本、韩国及其它地区盟友和伙伴的协议中的相关决定，为力量态势的“再平衡”提供了几个可以操作的建设模块。这些建设模块包括：•有选择性将海军陆战队部队从冲绳移走，组成4个陆战队空地特遣部队分别进驻冲绳、关岛、夏威夷和澳大利亚；将移至关岛的海军陆战队员的数量从8000人减少至4700人，将海军陆战队驻冲绳人数的数量减少至“持久自由”行动之前的一半。•将普天间海军陆战队航空站替代设施（FRFFutenmaReplacementFacility）建设计划同关岛移驻计划脱钩，支持日本的设施改善计划（JFIPJapaneseFacilitiesImprovementProgram），用于过渡性的普天间海军陆战航空站的年度维护工作。•将一支航母舰载机联队从厚木（Atsuki）基地移驻到岩国（Iwakuni）基地。•在天宁岛和北马里亚纳群岛联邦的岛屿上另外建设训练场地。•根据2010年7月美韩两国达成的美韩战略联盟2015协议，将美军从首尔转移至平泽市附近的美国陆军基地以及向韩国军队移交作战指挥权。•在新加坡轮换部署2至4艘濒海战斗舰。•与菲律宾共和国完成另外的介入和防务合作安排，并与越南及其它国家开展类似的谈判。这些新的力量态势要素已经引起了美国国会小组委员会及成员办公室的高度关注，他们提出了一系列关键的问题。尽管经过修订的日美关于冲绳和关岛的协议被认为比原来将海军陆战队移驻和普天间设施替代计划挂钩的防务政策更易于执行，但国会仍然对总体的费用和进度表示怀疑，原因在于早期关于关岛基础设施和经济援助需求的评估并不精确。因为地理上分散的部队有许多新的变化，关于费用和可操作性的计算也可能推迟，从而导致这个问题进一步复杂化。这些变数包括：更多政府（及政府及机构）加入决策（如澳大利亚、关岛以及夏威夷）；另外补充性的环境影响报告书（SEISsupplementalenvironmentalimpactstatements）以有更大地区区域内运输和后勤的新需求出现。此外，随着角色和任务的功能性分散逐步将重点转移至塑造和保证（reassurance）活动上，随着国防部过去十年中向可调整性规划的转变，为更大规模的突发性行动做准备，在确保军事建设和力量态势的预算需求上作为参照标准的意义已经越来越小。最后，行政部门和立法部门在关于针对中国的战略上缺乏一致。部分原因在于这一战略仍然处于变化之中，部分原因在于地区的敏感性限制了国防部描述这一战略的能力，也在于国会本身重点不是与预算相关决策的战略框架。根据2012财年国防授权法案的第346条，国会要求国防部就太平洋司令部责任区内的力量态势做一次独立评估，要包括以下内容：（A）评估美国目前及未来在太平洋司令部责任区内的国家安全利益。（B）评估美军目前在太平洋司令部的力量态势和部署计划。（C）在该地区重新配置美军力量，以应对由盟国和伙伴带来的新机会。（D）政治领导人及地区事务专家的观点，包括地区的军事指挥官在内。国防部选择了战略与国际研究中心实施这项评估，该报告是一系列评估产品之一，另外还有一系列支持性事实和引用的附件（保密）。该报告中包括的发现、结论和建议反映了项目团队的观点，并不代官方观点或者美国政府立场。报告的方法和结构本报告包括以下四个部分：第一部分：对当前和未来美国国家安全利益进行了评估；描述了新兴的力量态势需求；评估了美国的优势、限制、风险和需要进一步投入的领域，这有助于使力量态势规划科学地进行。第二部分：评估地区环境，评估主要盟国、伙伴和行为体，依据包括：（1）美国的利益和目标；（2）特别伙伴的战略利益和目标；（3）特别伙伴的防务战略和计划；（4）美国对前沿态势的观点、接触和介入的观点；（5）政治风险。第三部分：描述和评估了美国在亚太地区力量态势的选项，包括了一系列潜在力量态势变化：•选项1：截止2012年6月美军在该地区力量配置的情况，不包括已经公布但尚未执行的计划。选项1的评估描述了现有力量态势的缺点和风险，根据该地区的战略性变化，来验证调整可能带来的后果。它也为评估其它选项设定了一个基线（以及其它选项评估应对风险的程度），为评估不同选项间的费用差别设定了标准（因为其它选项可能增加、减少或者保持现有费用稳定）。•选项2：计划的态势以国防部已