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王立窝三失地农民权益保障问题的新阐述——基于巢湖市失地农民权益保障现状的思考摘要：我国是一个典型的农业大国，土地对于农民来说，是宝贵的自然资源和重要的生产资料，是“一切生产和一切存在的源泉”。然而随着我国城镇化和工业化进程的加快，大量的土地被征用，同时也产生了许多失地农民。在城市化的进程中他们的权益和现状值得关注，失地农民的权益问题不仅关系我国城市建设，更关系社会的和谐与稳定，应辩证地认识失地农民现象，探求合适的解决途径。本文研究的主要目的是，从阐述失地农民的现状和问题入手，结合巢湖市土地征收中农民权益保障的实际状况，分析城市化进程中失地农民利益受到损害的内容与深层原因，从相关土地制度的构建与法律制度的完善等方面，提出切实保护失地农民利益的相应对策与思路，为更好的保护失地农民利益，推进促进城乡一体化的和谐发展提供依据。关键词：土地征收；失地农民；权益保障；城镇化引言有了人类，就有了人类与土地的关系，有农业，就有了农民与土地的关系。在中国，农民与土地浓得化不开的关系与情结已经有几千年了，土地是农民的命根子，然而，随着工业化和城镇化进程的加快，征用农村土地的面积越来越大，失地农民越来越多。据国土资源部统计，农地转为非农建设用地近七成是政府用行政方式来征收土地。土地征收不仅造成大量的农民失去了土地，也失去了土地给予他们传统生存、发展基础。随着农民失去赖以生存的土地，与之相关的权益没有得到有效的保护，引发了一系列社会矛盾。土地被征后的农民，既不同于城镇居民，也不同于传统意义上的农民，他们进无出路，退无后路，成了“种田无地，上班无岗，社保无份的“三无人员’’，大量失地农民成为一个新的弱势群体。保障失地农民权益，不仅关系到农民切身利益，也直接关系到我国城市化进程中社会的稳定与可持续发展。一、失地农民的现状失地农民是一个国家城市化过程中必然出现的一种正常的社会现象。土地是农民一切生存的希望和资本，扮演着生产资料和社会保障的双重功能。随着我国工业化和城市化进程的加快，越来越多的耕地被征用，产生了数量众多的失地农民。（一）失地农民的规模估计一般来讲，除大中型基础设施建设外，非农建设占用耕地主要集中在城郊和相对发达地区。据国土资源部统计,1987—2000年，国家建设占用耕地226.44万公顷（3395万亩），其中，征地160万公顷（2400万亩）。从经验数据看，每征用0.0667公顷（1亩）的土地，就伴随着1.5个农民失地，这样的话，估计建设占用耕地导致失地农民约5000万人。按照目前城市化进程和基础设施建设步伐,2006年后每年需征用农民土地至少500万亩,若按照城郊农民人均0.7亩地计算,就意味着每年增加700多万失地农民,10年后失地农民总数将达到1.3亿左右。而根据《全国土地利用总体规划纲要》,2000—2030年，国家控制的建设用地363.51万公顷（5450万亩），其中，征地253.46万公顷（3800万亩），预计仍可导致8000万人以上的农民处于既失地又失业的状态。这种情况在大中城市的城乡结合部和人多地少的发达地区尤为突出。（二）失地农民的劳动就业和社会保障状况在城乡分割的二元体制下，土地不仅是农民重要的生产资料，而且还是农民重要的生活资料，是多数农民经济收入的重要来源，具有国家所赋予农民的社会保障的性质。因此，土地一旦被征用，对农民来讲就意味着失去了赖以生存的重要手段，甚至沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无游民。在计划经济时代，我国对失地农民一般采取“谁征地、谁安置”的原则，要求征地单位解决失地农民的就业问题。然而随着改革的深化和企业改制的深入，这一安置方式已难以应付如此庞大的失地人口。国家对失地农民的安置也转向一次性支付一定的货币补偿的模式。按照有关政策，一般给予失地农民1.5万到3万元不等的一次性补偿金，让被征地的农民自谋职业。即便是那些被安排了就业的农民大多也是从事一些没有多少劳动技能、劳动报酬低的行业，以绿化、环卫、治安等行业为多。事实上，多数农民由于受教育程度低，就业能力和社会生存竞争能力较差，很难顺利实现再就业。这样对于多数失地农民来说，失地就意味着失业。就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，在城乡二元体制下，基本上由农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险。换言之，大部分失去土地的农民并没有什么社会保障可言，即便是有，其保障的水平和层次也非常之低。(1)补偿费用低，失地农民长远生计难以保障我国土地管理法规定，征收耕地的补偿费用包括七地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。我国物权法同时扩大了补偿费用的范围，将失地农民的社会保障费用明确写入法律。对全国土地征收补偿的调查显示，一般只给予被征地农民征地补偿费每亩2万一3万的补偿，经济发达地区为3万一5万元；国家重点工程等征地补偿更低，一般每亩只有几千元。据国土资源部对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3％-5％，最低的竟只占O．8％，最高也只占12．2％。审计署对34个高等级公路项目的审计结果显示，概算总投资1662亿元，征地补偿费仅有51．7亿元，征地补偿费仅为工程总投资的3．1％。而国际上交通基础设施建设项目征地费用一般占总投资的40％-50％。根据对北京的调查显示，征地补偿费一般只够维持6-7年的基本生活。如果在落后地区或者公益性征地，补偿标准更低，一般只够2-5年的生活费。土地对于农民来说不仅是一项普通财产，更是一笔价值极高的财富，是家庭致富的资本。在现实的征地过程中，失地农民不仅失去了土地这项重要的财产所带来的经济利益，而且难以享受土地非农化所产生的增值成果以及在出租、转让、继承等方面产生的相关经济利益，家庭收入受到严重影响，生活容易陷入贫困的窘境，一次性较少的补偿费根本无法弥补众多方面的利益损失，不足以维持农民的长远生计。(2)失地农民生活水平下降，最基本的生活保障权受到影响土地被征走后，农民便失去了土地的绩效福利。而且他们无法享受城市居民的福利待遇，不能像失业工人一样享受城市最低生活保障。因失去土地或土地减少而导致农民生活水平明显下降，失地农民成为新的社会弱势群体。2003年，九三学社进行的一项调查表明，征地后，失地农民生活水平提高的只占10％左右，维持征地前水平的只有3005左右，而6005的失地农民生活水平下降或基本上没有生活来源。然而，农民失去最基本的生活保障一土地后，最基本的生存权受到影响，其生活水平下降成为一个不可忽视的现象。农民收入主要是来自土地的收益，这是农民最基本、最可靠的经济收入来源。对广大农民来说，土地是实现口粮和蔬菜自给的基础，是他们最后的一道生活保障线；对于那些连基本的社会保障都没有的老年农民来说，农业收入更是他们度过晚年时光的可靠而有效的养老来源。在市场经济条件下，最广大、最普通的农民追求的不是利益最大化，而是与此相反的风险最小化。农民如果失地又没有其他的收入来源，那么，他们就将连最低的生活水平都无法保证。(3)失地农民基本就业权受损，再就业困难目前，对绝大多数农民来说，土地是他们最基本的就业岗位。从全国来看，在近几年各地的征地项目中，采用货币补偿安置办法的占90n5以上，不能保障解决失地农民的就业问题。由于历史的原因，大部分农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在竞争激烈的劳动力市场中，在就业方面处于劣势地位，就业难度大、渠道窄。农民失去土地后，就意味着他们失去了最基本的就业岗位，往往无法融入城市生活，成为失业和半失业人员。这个群体的规模正随着经济发展的加快而不断扩大。国家统计局对全国2942个失地农户的调查表明，这些失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业197人，仅约占劳动力总数2．7％；外出务工1784人，约占24．8％；经营二三产业1965人，约占27．3％；从事农业1807人，约占25．2％；赋闲在家1434人，约占2005。日前，在我国，社会劳动力总量供给越来越多，整体上是供大于求，农民大量转移到第二、三产业还面临很多困难，务农的收入虽然很微薄，但从现实角度考虑这仍是农民最基本、最稳定的一种就业选择；农民只要有一份土地，他们就拥有最低的生活底线。农民失去了土地也就失去了附着在土地上的一切就业权，面临着就业危机，再就业很难保障性的实现并伴随农民一生。(4)失地农民生存发展权受到限制，各种社会保障缺失一旦失地农民失地失业，他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。失地农民既不能像失地前那样享受与土地相关的一切权利和利益，他们继而失去了土地也就失去了享有政府对农业、农村、农民支持政策的权利；在政治权利方面如民主选举、民主管理和村民自治等权利也随着土地的征走而流失。由于国家对失地农民通常采取一次性货币安置方式，试图在短期内彻底解失地农民问题，事实表明，无法使失地农民从根本上解决长远的生存和发展问题。一定的经济补偿只能解决失地农民的眼前利益。失地农民日常生活开支大大增加，其中绝大多数难以承受高昂的住房、教育、医疗等费用。他们失去了土地经济收益，失去了发展庭院经济的条件，再加上求学、求职困难等因素，失地农民的发展大大受到限制。要实现失地农民的发展权，就必须首先实现基本生存保障。因此。日后的各种保障问题就成为了他们最大的后顾之忧，尤其是对于一些年龄大、劳动技能差、处于既失地又失业的状态的农民来说，养老保障、医疗保障、失业保障等问题成为他们最担心问题。目前从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇，大多数失地农民被排除在城镇社会保障之外，无法享有城市居民在最低生活、就业、养老、医疗和教育等多方面的福利和待遇。二、失地农民存在的问题农民在失去赖以生存的土地后，在其自身观念以及与其相联系的随之而来的就业、保障等问题逐渐成为社会关注焦点，这是一个全新的问题，也是解决农民转市民的关键。从目前情况看，失地农民普遍存在以下问题。（一）收入水平下降，消费支出增加。总体来看，失地农民收入水平较失地前有所下降。究其原因是由于大部分农民在失去土地前主要是种植和养殖收入，虽然总体不高，但是相对比较稳定。他们中的很多人除了从事农业生产，没有其他技能，所以一旦失去土地或土地减少，就会直接导致收入骤减，生活陷入困难。如益阳市高新区征地前有些农民大搞经济作物种植（如油茶树、甘蔗等）和大棚蔬菜及园林花卉种植，经济效益较为可观，年收入高者有7万元左右。而失去土地后，就没有这样的土地种植收入来源了。此外，土地被征用后，部分农户迁到城镇住进楼房，电费、水费、物业费、饮食费等刚性支出也随即增加，同时，随着生活环境的改变，子女教育培养、家庭日常生活设备的添置等标准都有明显的提高，特别是教育支出大，农民不堪重负。生活消费成本提高，导致实际生活水平下降。（二）再就业能力差，赋闲在家的多。二是由于失地农民文化程度低，大部分年龄偏大，就业技能低，加之自身观念陈旧，外出务工信心不足，自主择业能力不强，务工后纪律、学习差等原因导致未就业和不充分就业人群较多。目前农村有一技之长的农民以及文化程度较高、接受过相应技能培训的农民，早已找到工作，而绝大多数文化水平低、以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，根本无法找到工作。由于缺乏就业和创业能力，农民失地后就处于坐吃山空的状态，未来的生活极不稳定。失地农民中“弱势群体”就业难尤为突出。这不仅包括身体上有缺陷的残疾人和体弱多病者，还包括40岁以上的妇女，50岁以上男子农民。这些人有土地补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，生活将无着落。所以大量失地农民处于无工作状态，随处可见三五成群打牌的现象，有的整天打牌或闲聊，靠安置补偿过日子，吃光用光，因而失去了从事其他产业的资金基础，生存难以为继。农民失地后就业无门。目前，农村有一技之长的农民以及文化程度较高、接受