公共行政中的街头官僚

郭春甫[e-mail]LIPSKYM.Strsst-levelBureaucracy[M].NewYork:RussellSageFoundation,1980.现实案例：1、北京城管打死小贩2、重庆交巡警执法“面对面”思考：官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量。1949年，诺顿·朗强调关注行政部门内部权力的重要性以及获得权力的资源。1960年，考夫曼关注到官僚的政策偏好、执行资源及自由裁量权。1997年，斯各特指出官僚自由裁量的宏观角度与微观角度。宏观：官僚执行立法机构的政策时具有相当程度的自由度。微观：在一系列约束下的公共服务的供给者个人所做出的一组选择。街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。（Lipsky，1977）包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。特点：劳动力密集；控制与管理公共资源；其决策影响公众的福利。1977年，李普斯基发表《走向街头官僚理论》；1978年，普罗塔斯发表《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》；1980年，李普斯基发表《街头官僚：公共服务中个人的困惑》。街头官僚的政策制定：即时性、面对公民个人1、当他们做出与公民利益相关的决策时，街头官僚有着非常大的自由裁量权。因为：街头官僚的工作很难程序化；涉及到公民个人；自由裁量权提高了低层工作人员的自尊也促使公众相信其服务对于推动公共利益的不可或缺性。2、相对于组织的权力来说，街头官僚具有某种自主性。这意味着下级有着与上级不同的利益和目标，而且下级可以有效地采取某种不合作的策略来抵制组织的命令。作为管理者来说，期望实现和组织目标一致的结果；作为街头官僚来说，其兴趣在于按照他们的偏好处理工作流程和完成工作。另一方面，街头官僚关注的维持和扩张其自由裁量权，管理者则企图约束这种权力。进而产生了目标和利益上的冲突。于是，一场场的控制与反控制、约束与反约束的争夺就开始了。最后，管理者发现，由于他们掌握的“关于工作场景的知识”、监督街头官僚行为的内在困难、街头工作特征性质及专业专长的缘故，很难真正约束街头官僚。自由裁量权政策制定能力街头官僚的自主性街头官僚的政策制定能力与高层决策者的政策制定能力一样么？两者是什么关系？显然，两者的政策制定能力并不一样。而街头官僚的政策制定能力除了来源于自由裁量权外，还得益于其所处的工作环境。1、相对于要求街头官僚完成的任务来说，资源经常是不足的。如决策的时间、信息、人力的有限性。2、对于服务的需求倾向于不断增加，与供给不同步。3、对于街头官僚工作机构的目标预期通常是含糊不清或者模糊的。4、绩效难以测量。5、街头官僚机构的顾客不是自愿的顾客。其实，这是一种悖论。既要马儿不吃草，还要马儿跑的快。街头官僚机构运行得越成功，提供的服务质量越高，它所面临的资源短缺就会越严重。（Moore，1987）在资源短缺的情况下，街头官僚面临着两种不确定性：机构目标的模糊不清与绩效测量的困难。其后果显而易见：难以控制、较少受到监督。顾客呼吁？还是退出？导致顾客与街头官僚关系间的不均衡性！处理手段一：街头官僚限于可资使用的资源和政策框架，就会倾向于把公民的需求局限在目前可掌握的资源范围之内，而将那些超乎自己能力的问题采取漠视或“踢皮球”的方式加以处理，找一些借口来加以搪塞。处理手段二：人为降低街头官僚的目标指向。处理手段三：人为降低顾客的需求。一句话，就是“简单化、程序化”。1、分配服务增加顾客得到服务的成本、控制服务总量。2、控制顾客及降低不确定性特定的场景互动、分离顾客等。3、储存员工资源预留宽松时间等来应付突然的服务需求4、管理程序性实践的结果紧急事务的处理机制摩尔（Moore，1987）认为，李普斯基的街头官僚理论只是描绘了一个残缺不全的决策过程。应该用“政治话语”理论来分析和理解街头官僚的决策和行为。斯各特（Scott，1997）认为，研究街头官僚的文献主要有三类，它们分别关注于不通的影响街头官僚决策的因素：官僚的个人特征、组织特征、服务对象特征。（1）关注个人特征的文献：主要研究街头官僚的个人特征如何影响街头官僚决定以及如何将服务、福利等提供给顾客。代表人物：米勒（Miller，1967）、克洛格（Kroeger，1975）及李普斯基（Lipsky，1980）（2）关注组织特征如何影响街头官僚决策的文献：主要研究街头官僚机构特征如何影响街头官僚决定以及如何将服务、福利等提供给顾客。代表人物：艾肯和黑格（Aiken&Hage，1966）、瓦斯曼（Wasserman，1971）、伯克（Burke，1986）及科利（Kelly，1994）。（3）关注顾客特征如何影响街头官僚决策的文献：主要研究顾客特征如何影响街头官僚决策结果。主要代表人物：古德塞尔（Goodsell，1980，1981）指出，那么写表明自己有很高的需求的顾客通常会获得很高比例的福利。海森菲尔德和斯登美茨（Hasenfeld&Steinmetz，1981）指出，那些被视为很难对付或麻烦的顾客通常只能获得很少的福利。因为街头官僚通常会对他们隐瞒一些信息、回避他们的问题或者运用其他的策略来使得他们的申请变得困难。斯各特（Scott，1997）将三种特征进行了比较。发现，组织特征与顾客特征在决定赋予福利和服务给那些到街头官僚机构寻求帮助的顾客时起到很大的作用，而职业特征影响最小。1、信息时代的到来，使得“街头官僚”逐渐转变为“屏幕官僚”。决策程序化、电子化、信息传输电子化、知识管理体系约束自由裁量权。2、在屏幕官僚体制的基础上，街头官僚机构正在逐渐地转化为“系统官僚”信息和通讯技术起着决定性的作用。被用于直接管理和控制生产服务流程。因此，在个案管理中，较少出现个体的介入。李普斯基所定义的“街头官僚”已经不是系统官僚体系的主要成员，在这个体系中，最主要的官僚是系统设计员。组织间边界更加流动和模糊，各种法律框架被合并成一个单一的系统。关于顾客的数据资料在各个机构之间非常容易和方便地进行分享，同时，自由裁量权被限制了。街头官僚屏幕官僚系统官僚信息和通讯技术的作用支持的领导的决定性的信息和通讯技术的功能数据登记个案评估与生产线执行、控制与外部沟通人员介入个案的程度完全部分没有组织中的关键成员个案管理者生产管理者系统设计员组织边界组织之间存在严格的边界组织之间和组织内部都存在严格的边界组织之间和组织内部的边界都是流动的法律体制开放的、充满了自由裁量权、单个的法律框架详细的、自由裁量权很少的，单个的法律框架详细的，没有行政的自由裁量权，在各个法律领域之间存在交换图1：三种官僚的特征目前，统计部门已经出现了这种转变。那么，其他部门呢？或者说，我们是否回到了理想状态下的官僚体系？但是，系统官僚同样也带来了新问题：1、街头官僚的自由裁量权变成系统设计员的自由裁量权。2、系统官僚机构完全依赖计算机和信息系统处理决策问题容易导致过分僵化的问题。1、街头官僚难以驯服控制僵化歧视成本2、驯服手段减少自由裁量权约束执行手段例如：各类详尽的执行或者工作手册、审计活动3、驯服手段较难奏效信息私人决策目标难以明晰文官常任制度法律手段宪法、司法制度合法化、合理化组织手段科层制制衡