市场经济呼唤“政府采购制度”

市场经济呼唤“政府采购制度”--------------------------------------------------------------------------------南京社会科学刘小川1999/11政府采购制度是市场经济发展的客观要求，是深化财政体制改革的核心，是经济全球化的重要组成部分。“政府采购制度”在西方国家已经有２００多年的实践历史，其适用范围从最初的国内延伸到国际，构成了国际政治经济不可或缺的组成部分。现代政府采购概念起源于１９４７年“关贸总协定中的有关国民待遇的例外规定条款”。６０年代，欧洲经合组织（ＯＥＣＤ）出台了“关于政府采购政策、程序和做法的文件草案”，将政府采购正式纳入国际组织文件之中，１９７９年东京回合的重要成果之一就是诞生出第一个国际性的《政府采购协议》，１９８７年经国际贸易组织（ＷＴＯ）乌拉圭回合谈判，将此协议范围进一步扩大。进入２１世纪，ＷＴＯ已将“政府采购协议”确定为世纪回合谈判的重要内容之一。为增强国际竞争能力，我国政府已向亚太经合组织承诺于２０２０年签署“政府采购协议”，根据目前形势，我国加入“政府采购协议”的步子可能要加快。从政体权益角度看，是否建立政府采购制度，虽然是一国政府的内政，可又受制于市场经济发展的牵动，特别是受到世界经济的影响。因此说，政府采购是市场经济深化发展的必然产物，我们只有顺应这个趋势，社会主义市场经济制度方可更加完善。一、政府采购制度是市场经济发展的客观要求计划经济时代，政府支出是采取供给和控购的方式进行的，财政支出完全纳入计划体系，直接参与社会资源的配置，其分配的方式和形式完全是在政府或国有各部门内进行的。因此每一个政府部门内部和之间均设立专门的服务机构，以完成财政资金的划拨和物品的调配。我国市场经济体制建立以后，不可避免地将商品意识传播到社会的各个角落，政府部门也不例外。由于财政性支出是政府利益的直接体现，并一直沿用计划体制下的方式，所以在政府意识和市场意识、政府行为和市场行为以及政府利益和市场利益诸方面产生严重的冲突，这些冲突所引发的种种现象均可盖源于陈旧的政府支出方式，显然已不适应市场经济发展的客观要求。市场意识是以利益取向和公平竞争相统一为价值观，任何一个市场利益体，只有在公平上获取利益，才是规范的市场意识。在市场经济大环境中，我国的各级政府和组织虽不可避免地接受了市场利益的观念，却又不愿意站在公平的立场上牟利。由于他所处地位得天独厚，可以利用政治权力和垄断手段去轻易得到丰厚的利益，达到其市场利益满足的欲望，无须同一般商品经营者那样，在市场中冒着被淘汰出局的风险参与竞争。正是由于政府的市场意识和手段的脱节，所生的一系列政府腐败和违规现象也就不足为奇了。政府办企业，可以通过行政手段获取利益；利用权力收费创收，可以通过特权满足钱欲；政府官员受贿，也是通过其权力而填充私欲。无论是出于公利还是私利，政府行为和市场行为的矛盾、行政手段和经济手段的不相吻合都是显而易见的。虽然我们可以通过行政制度和法律手段加以控制，但不可能除治其根源，只有将二者行为统一起来，方可达到治本治标的效果。社会主义市场经济体制已成为基本国策，所以我们的唯一政策选择就是通过市场的手段去满足政府的市场意识。对政府而言，就是按市场公平竞争准则，采用平等的、公正的、开放的政府采购制度。只有实行政府采购制度，将政府的各类支出行为与市场行为接轨，增强透明度，才可杜绝政府机构的各种“暗箱”操作，在公平环境下达到政府利益的满足，提高政府支出的效率。根据国际上采用政府采购制度的实践，政府采购费用平均节约１０％，照此标准测算，我国一年可相应增加７００多亿元的财政收入。二、政府采购制度是宏观调节的重要工具我国社会主义市场经济体制的确立，必然要求政府宏观调控的行政手段变为经济手段。计划经济时代，影响宏观经济的要素是总供给，故采用行政手段是可行的。市场经济条件下，影响宏观经济的要素只能是总需求，并且其形成需求的形式是符合市场规则的。政府机构本身就是个消费主体，每年的市场需求量十分巨大，据估计，政府年度采购额占ＧＤＰ的比重，发达国家为１５％，发展中国家为２０％。按照低指标测算，我国１９９７年的政府采购额达到１１２１５亿元，几乎相当于预算内外资金的总和，这是一股庞大的市场需求力量，运用得当必对宏观经济的良性运行产生重大影响。然而，现行的政府购买方式仍然是计划经济的模式，支款单位的决策分散，购买行为仍以长官意志为主，虽有考核，但多流于形式。政府支出操作的行政化与市场要求是极不合拍的，大大降低了政府宏观调控的能力。建立符合中国实际的政府采购制度，将会从制度上强化调整，真正将财政政策的运用落到实处。正因为政府采购制度的操作是以市场规则为核心的，所以能够保证政府宏观调控手段的可行性和高效性，使得政府各项改革目标不致因政府机构和人员的变化而虎头蛇尾。社会主义制度条件下的市场经济有其固有的特点，实践证明，单纯采用行政方式或市场手段均不能达到目的。政府采购制度可以将两者很好结合在一起，体现出我国社会主义市场经济特色。在扶持国有企业发展方面，我们长期采用的方法是政府减税让利和指令性银行贷款，这种方法的思路是重生产环节的扶持，忽视与市场的结合，以致造成产品使用价值与价值的脱节，亏损状况总是得不到根治。政府采购制度所形成的购买市场，可以将政府的支持通过市场，有意识地实现国有产品的价值，不仅有助于增强企业的活力，而且可以提高企业的市场竞争能力，鼓励创名牌保质量，尽快从困境中走出来，完全融入市场经济之中。三、政府采购制度是深化财政体制改革的核心回顾我国经济体制改革的历史，财政体制改革自始至终是与社会主义市场经济的发育息息相关。１９７８年以财政体制改革为突破口，掀开了经济体制改革的序幕，１９９４年又以财税改革为龙头，经济体制全面进入深化改革阶段。同时，市场经济的迅速发展，又给财政体制改革提出了新课题，这就是财政体制的科学规范化改革，其中重要和薄弱的环节是政府支出的行政性和随意性问题，这个问题不能很好解决，会影响到整个财政体制改革的系统效果，牵制市场经济的正常发育。财政收入和支出的安排是财政体制改革的基本内核，二者合理安排的标准是法制化和效率化。关于财政收入，经过２０年的改革已经基本由法规形式所确认的税收形式担当，税制结构的不断调整，财政收入所体现的宏观效率也逐步得到体现；关于财政支出，虽然我们曾采取控购和预算约束的方法，但实践效果不甚理解，各级政府财政支出的盲目和失控，不仅造成支出规模居高不下，而且产生了一批地方和集团利益的权贵阶层，使得我国财政体制的深化改革可能流于形式。因此，财政支出管理的改革已经摆在各级政府的议事日程上，只有强化规范化管理，才能充分发挥我国财政体制的综合优势。财政支出根据其流向分类，可分为转移性和购买性支出。一般而言，转移性支出的消费主体可以不是政府机构，政府的控制仅仅局限在支付手段方面。就此项支出，我国正在拟定转移支付的管理办法。购买性支出的消费主体基本由政府及国有部门构成，政府完全可以同时也应该对其支付过程和效果进行全方位管理。在市场经济条件下，各国政府的实践证明，建立政府采购制度是一项最佳的财政支出管理制度。其原因有两个方面：一则通过法律的形式，规定以公开招标、公平竞争的方式选择政府购买的对象，将政府支付行为公之于众，接受人民的监督，可以很好的体现政务公开、遵纪守法的原则；二则通过竞争机制，可以在得到物资和服务最大满足的同时，为政府节约大量的人力、物力和财力，强化预算约束，提高资金使用效率。分税制是财政管理体制的基础框架，是处理各政府级次间利益关系的核心制度。我国自１９９４年实施分税制改革以来，中央和地方两个积极性均得到了充分发挥，各级政府开拓税源经济的热情空前高涨。然而，各级政府同时也出现了一些不符合市场经济的经济行为，诸如政府办企业、区域行政封锁、地方垄断等不正常现象愈益普遍。由此我们得到启示，在一个合理的财政体制中，仅仅进行税权的分配，只是改革的一个步骤，分税是手段而不是目的，财政体制改革的目的是通过分税制以提高财政运行的效率、规范政府的经济行为。所以将税权一分了之的做法是与分税制的初衷相违背的，只有将各级税权所形成的财力有效地运用好，才可真正体现分税制的成果。显而易见，在财政体制框架中，政府采购制度是分税制的延伸，是地方经济资源合理配置的补充方式，具体体现在三个方面：第一，政府采购制度完善了分税制的运行系统，采取强制性公开采购，将政府的权、责、利更好地结合起来，不致产生不同地方权限的无限膨胀或萎缩；第二，政府采购制度所规定的采购对象一般不受地区限制，这与分税制的税权区域性特征正好相反，可以在一定程序上打破因地方税权而产生的所谓“肥水不外流”倾向，防止地方保护主义的盲目滋生；第三，政府采购制度通过采购的竞争性条款，可以补充因税种划分而造成的地方资源封闭性损耗，有利于地方资源的合理流动，实现全国经济区域综合资源的最佳配置。四、政府采购制度是经济全球化的重要组成部分进入９０年代以来，世界经济多极化走向全球化的态势日益明显，各国经济的对外融合，引发世界经济资源结构的大调整，这对每个国家来说既是机会也是挑战，谁把握的好，谁将掌握主动权，在经济全球化进程中获得较多的利益。经济全球化的内涵是商品、资本和经济的全球一体化，因此，需要在企业层和政府层以及经济运行和制度操作方面，进行国际化协调和融合。我国经贸对外开放已２０多年，对外贸易额占到ＧＤＰ的４９％（１９９７年），与世界经济已初步接轨，可是与之配套的政府采购制度则很不规范，影响到我国参与经济全球化的进程。随着经济全球化的发展，国际贸易总量不断上升，国际经验显示，政府采购在此中的份额约占１０％，如此巨大的财富，自然构成全球经济的重要组成部分。如果我们能够很好抓住这个机会，那么在经济全球化过程中就会被排斥国际经济大系统之外。当然，加入国际政府采购市场是要付出代价和承担义务的，即，在进入别人市场的同时也要允许别人进入你的市场。就世界和我国当前的经济形势看，焦点问题是稳定国内市场的发展，欲达此目的，扩大内需是重要的，但不可忽视启动外需的补充作用。所以说，设立政府采购制度意义重大：第一，通过有规则地、有条件地采购国外的商品和劳务，不仅可以补充国内市场的需求缺口，而且扩大了国内的就业机会；第二，鼓励外商进入国内采购市场，不仅可以增大外需，提高市场总需求，而且为国多创外汇、平衡国际收支。无论从短期或长期目标看，政府采购制度都是促进国内经济国际化以及调整中外经济交融矛盾的重要手段。经济全球化是靠世界各国的共同努力实现的，在当前政治多元化格局条件下，只有通过各类国际经济组织的积极斡旋，方可建立合理的全球经济格局。国际经济组织有两类，即区域组织（亚太经合组织）和全球组织（世界贸易组织），值得一提的是，这些国际经济组织均把签署《政府采购协议》作为迈入门槛的必要或非必要条件。我国虽已加入ＡＦＥＣ组织，但同时承诺最迟于２０２０年向其他成员国开放国内政府采购市场，随着经济全球化进程的加速，尽快建立我国的政府采购制度已是当务之急。当今我国经济已朝着国际化方向发展，融入经济全球化潮流之中已是历史的必然，我们除了继续执行对外开放政策以外，还应当尽早加入ＷＴＯ。因此，我国只有尽快建立政府采购制度，才能逐步与国际政府采购市场接轨，没有这个准备期，可能会在开放政府的采购市场后，因不能和国际社会双边交流而蒙受利益损失。如果我们有较完备的政府采购制度和充分的实践经验，我国的市场经济秩序将更加规范，并且能够保障我国经济全球化的顺利实现。