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两会精神学习之大部制改革主讲人:苑秀芹2013.3•引言我国“大部制”改革的提出•一、“大部制”的涵义及国外概况•二、我国“大部制”改革的原因•三、2013年“大部制”改革情况引言我国“大部制”改革的提出十七大报告：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”政府机构改革的延续：改革开放以后，政府机构改革大致每隔5年进行一次。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年2013年。历次改革均是为适应经济体制改革的要求而进行的。一、“大部制”的涵义及国外概况一、“大部制”的涵义及国外概况（一）“大部制”的涵义（二）国外“大部制”的基本情况一、“大部制”的涵义及国外概况（一）“大部制”的涵义“大部制”，是指按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。即在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。特点：机构数量少职能综合化一、“大部制”的涵义及国外概况（二）国外“大部制”的基本情况•发达国家政府的机构设置体现了职能综合化的特征发达国家内阁大部的总体设置在14个左右，此外还有2-3个根据本国特点设置的政府机构。市场经济发达国家普遍设立的政府大部门有如下14个左右:（l)内阁或总统办事机构、(2)外交部、(3)财政部、(4)国防部、（5)内政部、(6)司法部、(7)农业部、(8)商务部、(9)劳工部(或劳工与社会保障部)、(10)卫生和社会保障部、(11)教育和科学部、(12)交通部或运输部、(13)能源部、(14)城市建设部。一、“大部制”的涵义及国外概况（二）国外“大部制”的基本情况•发达国家：部分发达国家中央政府机构设置情况国别核心机构数量国别核心机构数量澳大利亚19日本12奥地利13韩国18加拿大26墨西哥16英国19新西兰19芬兰12葡萄牙16法国15波兰17德国14西班牙16希腊16瑞典12匈牙利11瑞士8爱尔兰15美国15意大利18平均机构数量16资料来源：作者根据各国政府网站资料（截止2007年底）统计而成。一、“大部制”的涵义及国外概况（二）国外“大部制”的基本情况•发达国家：美国农业部，下设19个局,大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局的职能,还包括食品安全和检验,动植物卫生检验等职能,体现出“大农业”的管理理念。美国交通部，包括部长办公室以及11个独立运行机构,分别是:联邦航空管理局、联邦公路管理局、联邦铁路管理局、国家公路安全管理局、公共交通管理局、圣劳伦斯水道开发公司、海洋管理局、研究和特别项目管理局、交通统计局、联邦动力运输安全局等11个部门。在国家交通领域,美国交通部扮演了绝对的领导者地位,其业务囊括了海、陆、空等方方面面,实实在在体现了“大运输”、“大交通”的概念。日本的教育科学技术省，主管终生学习、教育、学术、文化、体育、科技振兴等，相当于我国目前的教育部、文化部、科学技术部、体育总局、广播电视局、新闻出版署、知识产权局七个部、局的职能。一、“大部制”的涵义及国外概况（二）国外“大部制”的基本情况•发展中国家：发展中国家中央政府机构设置情况国别机构数量印度41印度尼西亚36俄罗斯16巴西23阿根廷12埃及31南非37平均机构数量28资料来源：作者根据各国政府网站资料（截止2007年底）统计而成。二、我国“大部制”改革的原因二、我国“大部制”改革的原因（一）我国经济体制改革的需要（二）政府职能转变的需要（三）建设服务型政府的需要（四）解决我国政府机构现存问题的需要二、我国“大部制”改革的原因（一）我国经济体制改革的需要探索实行职能统一的大部门体制，是社会主义市场经济体制深层次改革的需要。我国中央层面的政府机构设置仍存在计划经济条件下对口设立的痕迹。随着我国经济领域的市场化程度越来越高，需要政府对市场的监管做到统筹规划、总揽全局、法治保障等等有机结合。大部门体制可以为政府职能转变提供制度保障，并有效减少政府对微观经济领域的干预。市场经济的发展还要求放松规制，不断去除束缚社会生产力发展的过度的政府管制,这就要求政府放弃对企业、产业和社会的过细、过度的监管，将政府工作的重心放到制订政策和服务提供上。二、我国“大部制”改革的原因（二）政府职能转变的需要•政府职能综合化•政府职能缩小化•政府职能下属化•政府职能的分化•政府职能的弱化政府职能的转变在实现下移与外化之后，政府职能转变的趋势又发生变化，即出现政府职能的核心化、中心化、综合化趋势。二、我国“大部制”改革的原因（二）政府职能转变的需要•政府职能综合化随着我国向工业化社会的转型与信息社会的到来，政府综合事务在政府事务中的比例不断上升，在政府事务中居于主导地位，要求政府综合决策、综合执行与综合管理，以便加强对政府事务的综合协调、战略管理与宏观调控。政府职能综合化是一种国际趋势。在宏观的层面上进行综合、集中、统一的管理是社会发展到一定程度的职能要求。例如，为了适应信息社会的发展，要求传统电信网、计算机互联网、有线电视网三网合一。西方发达国家顺应了这一要求，普遍建立了“三网融合”的综合电信监管体制。二、我国“大部制”改革的原因（二）政府职能转变的需要•政府职能缩小化随着市场经济的不断成熟和公民社会的不断发展，使原来由政府承担的公共职能和公共事务得以不断外移，政府管理的公共事务的范围不断趋于核心化。企业和社会多元化的投资主体承担了越来越多的公共事务，政府职能的领域客观上缩小了，这为不断减少政府机构，实行大部制奠定了职能基础。二、我国“大部制”改革的原因（二）政府职能转变的需要•政府职能下属化随着政府职能转变程度的加深，地方化与行政权力下放成为趋势。这一趋势要求实行职能下属化原则，即政府公共服务的职能应该尽可能地向下一级政府转移。下一级政府愈来愈多地承担教育、科技、公共事业等公共职能，中央政府的公共职能集中于政策制定与统一监管。二、我国“大部制”改革的原因（二）政府职能转变的需要•政府职能的分化政府自身改革最大的问题不是减少机构和精简人员，关键是要围绕推进政府改革的大方向，加强中央政府的决策职能。只有把政府决策、执行和监督职能分离开，并相互制约，才能形成良好的权力运行机制。政府决策、执行、监督职能的分离是西方国家政府机构改革的成功经验。二、我国“大部制”改革的原因（二）政府职能转变的需要•政府职能的弱化职能转变要求政府不断解放生产力，去掉束缚社会生产力发展的过度的政府管制，这就必然要求政府调整机构设置。在这种情况下，政府只有放弃对企业乃至产业和社会的过细、过度的监管，将政府工作的重心放在制定政策和提供服务上，这是促使政府部门实行大部制的外在动力。二、我国“大部制”改革的原因（三）建设服务型政府的需要强化政府的社会管理和公共服务职能需要大部制。建设服务型政府，要进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，并进行集中决策、统一标准、增强执行力度。大部门体制可以减少机构数量，实现职能整合，减少议事协调机构，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开，凸显政府为社会服务的本质。二、我国“大部制”改革的原因（四）解决我国政府机构现存问题的需要由于我国目前政府机构设置数量多、类型多，且分工过细、性质趋同、职能相近，导致机构重叠、职能交叉、政出多门、推诿扯皮、协调困难，削弱了政府的决策职能，不利于集中统一管理。大部制的建立有利于整合职能，理顺关系，强化决策职能，提高行政效能。三、2013“大部制”改革情况1982年：精简机构、精简人员、减少副职；国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个；国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人，减员幅度为25%；明确规定了各部委一正二副或一正四副的职数，降低了领导班子的平均年龄。1988年：转变职能，下放权力，调整内部结构，精简人员；国务院部委由原有的45个减为41个；直属机构从22个减为19个；非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。减员幅度18%。1993年：政企分开，转变职能，减少、压缩工业专业经济部门国务院组成部门从原有的42个减少到41个；直属机构由19个调整为13个；办事机构由9个调整为5个；国务院直属事业单位调整为8个；减员幅度：20%。1998年：转变政府职能，以撤并工业专业经济管理部门为主国务院组成部门由原有的40个减少到29个；国务院各部门的内设机构减少1/4；国务院机关人员由原来的3.3万人减少到1.6万人减员幅度：50%这次机构改革是涉及面最广、改革力度最大的改革。2003年：主要调整政府内部组织机制国务院29个组成部门经过改革调整为28个；新组建国资委、商务部、建立银监会、国家食品药品监督管理局。2008年“大部制”改革情况一览表调整后的部委名称合并或包含的原部委新增下级机构隶属关系调整国家发展与改革委员会发改委(部制不变)国家能源局工业和信息化部国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局国家国防科技工业局烟草专卖局改由工业和信息化部管理交通运输部交通部、民航总局、国家邮政局国家民用航空局国家邮政局改由交通运输部管理人力资源和社会保障部人事部、劳动和社会保障部国家公务员局环境保护部国家环境保护总局住房和城乡建设部建设部卫生部卫生部、药监局国家食品药品监督管理局改由卫生部管理外交部国防部农业部教育部商务部公安部卫生部文化部民政部财政部司法部水利部工业和信息化部国土资源部国家安全部监察部交通运输部铁道部环境保护部科学技术部住房和城乡建设部国家民族事务委员会国家发展和改革委员会国家人口和计划生育委员会人力资源和社会保障部中国人民银行审计署2008年国务院组织机构表国务院直属事业单位（17个）：新华通讯社、科学院、社会科学院、工程院、发展研究中心、行政学院、地震局、气象局、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会、国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室、国家档案局国务院部委管理的国家局（22个）：信访局、粮食局、能源局、国防科技工业局、烟草专卖局、外国专家局、公务员局、海洋局、测绘局、中国民用航空局、邮政局、文物局、食品药品监督管理局、中医药管理局、外汇管理局、煤矿安全监察局、保密局、密码管理局、航天局、原子能机构、语言文字工作委员会、核安全局。国务院部委机构（27个）办事机构（4个）国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室直属机构（15个）海关总署税务总局统计局林业局体育总局旅游局工商总局质量监督检验检疫总局广播电影电视总局新闻出版总署国家安全生产监督管理总局知识产权局宗教事务局参事室机关事务管理局国家预防腐败局国务院国有资产监督管理委员会国务院直属特设机构国务院办公厅“大部制”---中国政府机构改革的新举措改革开放30年来国务院机构改革机构设置一览表1982年1988年1993年1998年2003年2008年前后前后前后前后前后前后部委524345414241402929282827直属机构431522191913131717181815办事机构524795566444办公厅11111111111国家局151515141919101322总数1006172738675737272616469资料来源：根据中国机构网整理而成1982—1998年国务院机构改革人员精简一览表1982年1988年1993年1998年前后前后前后前后工作人员5.1万3.9万5.2万4.23万3.7万2.96万3.3万1.6万减幅25%18%20%50%资料来源：张志坚：《中国行政管理体制和机构改革》，中国大百科全书出版社，2001年版•2013年情