我国电煤供应机制改革历程(下)

—1—我国电煤供应机制改革历程（下）电监会研究室电煤课题组二、电煤供应问题及根源中国的煤炭需求主要来自电力、钢铁、建材、化工四大行业。1985年，四部门消费煤炭38521万吨，占国内煤炭消费总量的47.2%；电力体制改革之初的2002年，四部门煤炭消费合计11.49亿吨，占国内煤炭消费的83.9%；电煤从1985年的1.77亿吨增加到2002年的6.63亿吨，占四部门的比例从46%增加到57%。电煤消费占煤炭消费总量则从1985年的约21.7%增加到2007年的50.5%。表1：主要耗煤部门煤炭消费资料来源：《中国电力与煤炭》1985-2002、中经网数据库、国家统计局《中国统计年鉴》，中国统计年鉴中，三个来源数据统计口径略有差异，电力用煤包括了电力供应、供热煤炭消费。年份煤炭消费总量煤炭消费中：四行业合计（亿吨）四行业比例（%）电煤比例（%）电力钢铁建材化工19858.161.770.700.860.523.8547.221.7199010.552.911.071.000.595.5752.827.6199513.774.771.551.550.828.6866.834.6200013.205.921.611.600.779.9080.544.8200213.666.631.761.600.7511.4983.948.5200521.6710.336.351.971.1219.9991.247.6200725.8613.051.2350.5—2—从产业组织理论说，煤炭行业和燃煤发电是两个典型的上下游行业。在市场条件下，为节约双方交易成本，根据资产专有性、不确定性和交易频率，交易关系可以采取纵向一体化、长期合同或灵活现货市场的方式（Joskow1987，1988，1990，2003；Williamson1985，2000）。但是，用产业组织理论却很难完全解释中国煤、电两大产业的复杂关系。一方面，煤炭价格已经放开很长时间，但电煤价格却长期处于政府管制，目前仍未完全脱离政府干预（例如煤电联动和2008年初的电煤价格干预）。另一方面，发电部门已经引入竞争，但至今电价受到政府的严格控制。在这种体制框架下，煤炭价格随着市场变化时，而电力价格却无法根据资源要素成本进行调整，两大行业的纠纷不可避免。纵向产业链上的上、下游产业无法根据价格信号调节供给和需求，两个行业之间的产业关系即被扭曲，节约交易成本和提高效率就难以实现。1111、煤炭价格双轨制与市场扭曲、煤炭价格双轨制与市场扭曲、煤炭价格双轨制与市场扭曲、煤炭价格双轨制与市场扭曲价格双轨制源自1985年统配煤矿实行投人产出总承包。当时煤炭基本上处于供过于求的状态。反映在矿价上，很多乡镇矿出矿价仅仅略高于计划出矿价，而低于国营统配矿平均价格；反映在销售上，各省生产能力闲置，有的运力不足，有的煤种质量差，被小煤矿冲击。承包制规定：确定以1984年分配计划为包干基数，—3—包干基数以内的实行平价，年度国家计划以内的超包干基数部分加价50%。超计划生产的煤炭，如果纳入国家分配的加价100%，不纳人国家分配的议价自销。根据承包制安排，国有煤矿首先要完成煤炭产量定额并按国家统一低价出售给电力、钢铁、冶金、化工、交通等重要下游行业，超定额煤炭才能在限定范围加价。后来加价这一部分被改为指导性计划，从而形成煤炭计划价、指导价和议价并存的价格体系。图1：1990-2005年煤炭平均出矿价（元/吨）数据来源：各期太原煤炭市场行情、煤炭经济运行分析在上述体制下，通过国家计划指标下达给燃煤电厂的煤被称为“计划煤”；或者说，指每年全国煤炭会上，电厂与重点国有煤矿签订计划供煤合同并安排了铁路运输计划的煤，又被称为重点合同煤；与之对应，电厂从煤炭交易市场上直接采购的煤炭称为“市场煤”。不同种类的电煤价格不相同。1990年以来，除了煤炭市场极为低迷的1999-2000年，重点合同电煤价长期低于电煤市场价。如果再加上各种中间交易费用，二者价格有时相差高—4—达100元/吨以上（图1）。煤炭价格煤炭价格煤炭价格煤炭价格““““双轨制双轨制双轨制双轨制””””是计划经济向市场经济模式转变中的是计划经济向市场经济模式转变中的是计划经济向市场经济模式转变中的是计划经济向市场经济模式转变中的过过过过渡产物。渡产物。渡产物。渡产物。在20世纪80年代，价格双轨制不仅仅出现在中国的煤炭行业，在农业、钢铁和劳动力市场等众多行业都曾出现（成致平，1998）。1985年推出煤炭价格双轨制有两个目的，一是鼓励煤矿增加产量，二是保护低效率的下游产业。在计划经济时期价格双轨制发挥了特殊作用：（1）在价格改革难以较快完成而统一价格又使煤炭企业严重亏损的情况下，部分缓解了企业经营困难。（2）煤炭产量超基数和超计划的加价，极大地激励了煤炭企业的生产积极性。在统配煤矿实行总承包后，很快摆脱了天天追产量、催进度的被动局面。（3）企业多产可以多得，从而可偿还部分生产设备和安全设施欠帐，使企业超亏得以部分弥补，还可以积累资金用于扩大生产。因此，增超产煤的加价及议价政策起到了以“计划外”保“计划内”的作用。另一方面，煤炭价格双轨制也暴露了一些特殊问题。首先是国内煤炭商品价格对价值的背离以及煤炭供需的矛盾。由于煤价始终被严格管制，企业缺乏自主定价权，每次调价都是因企业亏损被迫进行，政策调整缺乏整体方案和连贯性。可以说，双轨价格差距越大，说明这种背离程度越大，供需矛盾也会越突出。煤炭价格双轨制让政策制定者始料未及却是必然的一个后果是：计—5—划内煤炭逐渐减少，越来越多的煤炭在计划外出售，人为低价的计划内煤炭难以维持，煤炭实行市场定价的压力增加。特别是在80年代后期到90年代初，其它煤炭下游行业的市场逐渐放开，因此这些行业对煤炭市场定价并没有很大的抵触。但是，电力行业很例外，电价一直受政府严格控制，电煤价格市场并轨有很大压力和顾虑。1994年之后，当政府完全放开煤炭价格控制后，煤电争端更严重。一些电力企业无力按市场价购煤，煤炭企业则拒绝供煤，停电经常发生。在此情况下，1996年中央政府被迫规定，无论是国有、地方还是乡镇煤矿，所有对电厂供煤都执行国家指导价（国家计委，1996）。此后，电煤的政府指导价虽逐年提高，但始终低于市场价（图1）。尽管政府要求所有发电用煤执行政府指导价，但政策并不能完全落实。由于政府指导价低于市场价，煤炭企业普遍以各种借口不完全履行合同。而且，在中国的法律框架下，煤炭合同对煤炭企业来说是一个软约束，煤炭企业的违约风险和可能遭受的惩罚极为有限。除煤炭价格矛盾，煤炭运输能力严重不足是另一个重要矛盾。很多情况下，即使电力企业能够以政府指导价拿到电煤合同，但如果不能拿到铁路运力指标，电煤合同也不会得到有效执行。历次煤炭订货会上，发电企业一直是最大买家，煤炭定货会—6—的实质就是煤电行业讨价还价的场所。历次煤炭定货会也都是一个极为艰难的过程。2002年终于出现煤炭订货会历史上的首次失败，仅9000万吨重点合同电煤成交，只占当年电煤总量的37.5%（中国煤炭工业协会，2003）。出于对通货膨胀、社会稳定和影响电力行业竞争力的担忧，从电价逐步调整到现在的煤电联动，国家对提高电价一直相当谨慎。电煤价格管制产生以下几种结果：（1）由于低于市场价格，重点合同电煤供不应求，国家不得不实行资源配给制，在订货会上按计划进行分配；（2）计划煤和市场煤的价格差异产生炒卖合同的行为。每次煤炭订货会上，都有大量“煤倒”炒卖电煤合同从中渔利；（3）煤炭生产企业通过降低煤炭质量使电煤变相涨价。目前的实际情况是，煤炭产能并不短缺，困难在于煤电双方的价格分歧，背后根源是煤炭市场定价和电力行政定价。作为中间协调者，政府陷入一个两难的尴尬境地。2222、煤电矛盾根源在于价格机制、煤电矛盾根源在于价格机制、煤电矛盾根源在于价格机制、煤电矛盾根源在于价格机制煤电联动政策只能暂时缓解煤电矛盾，但不能从根本上解决煤炭和电力行业的矛盾。煤电联动不触及电网公司的利益，所有成本上升由电力最终用户承担。已实施的两次煤电联动方案总不能使各方满意。例如，煤炭成本如何在不同发电企业之间分配，零售电价上升如何在各省和各类最终用户之间进行分配，其规则—7—并不明确，并且有主观随意性。最重要的，煤电联动政策使煤炭和电力双方对政策调整都有了预期，煤价可以涨，电价也可以涨。博弈的不仅是煤电双方，还有两大能源行业与中央政府的政策博弈、地方政府与中央政府的博弈。在过去20多年里，中国能源政策的侧重点逐渐经历了从煤到电的转变，煤、电行业的地位、盈利能力和议价能力也有类似转变。（1）煤电双方的议价能力中国主要有三类煤炭生产企业：1）近100家中央国有重点煤矿企业（控制权属中央国资委），平均规模约1000万吨；2）国有地方煤矿企业（控制权属地方国资委）；3）乡镇和民营煤矿企业。后两类别通常被称为小煤矿。中央国有重点煤矿和地方国有煤矿具有公共事业属性，承担了煤炭供应的中央计划或地方计划指标；乡镇企业则是纯商业实体，煤炭产销完全商业化。煤炭生产企业众多，但国有重点煤矿企业在全国煤炭产量的份额并不占优。1980年到2005年，国有重点煤矿的产量从3.44亿吨提高到了10.3亿吨，但在煤炭总产量中的比重却从55％下降到47％（表2）。2008年，中央国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿的煤炭产量分别约占全国总产量的51%、14%和35%。因此，即使中央国有重点煤矿计划电煤都落实，也不能满足电煤需求总量。尽管乡镇煤矿的企业规模无法与国有重点矿相提并论，但从总量来—8—说，乡镇煤矿对于电煤供给的贡献却举足轻重。多数煤炭企业，即使是那些相对大规模的国有煤炭企业也并不符合经济规模的国际标准。2005年，1000万吨规模以上的煤炭企业只有32家，占煤炭生产能力的44.3％；3000万吨以上的10家，2000万吨以上的只有5家（Wang，2006）。至2007年底，全国规模以上煤炭企业达到6770家，其中，原煤年产量超千万吨的企业34家，规模过亿吨的企业产量所占比重达到45%；大中小煤矿的产量比重大约是50：12：38。产量前5名的煤炭企业年产量大约仅占总产量的20%。虽然中国煤炭行业总产量规模庞大，但各煤炭企业的生产规模相对很小，煤炭市场基本可以看成是一个完全竞争的市场。0%20%40%60%80%100%19801985199019952000200220042008国有重点煤矿地方国有煤矿乡镇煤矿图2：按煤矿所有制分的原煤产量比例来源：中国煤炭工业年鉴（1980-2006），（王庆一，2005），国家统计局《中国统计年鉴》（2006）与竞争性的煤炭市场相反，即使在发达工业国家，电力行业也是一个自然垄断行业。中国电力行业的垄断地位更在长期计划—9—经济下得以增强，公用电力事业基本上是中国渐进式改革最后才触及的部门，目前发电侧虽然已经引入竞争，但大部分电力公用事业本质上还是由国家最终所有和控制，受到中央或地方政府的保护。电力行业的特点及其在国民经济中的重要地位、历史上长期的电力短缺和来自利益部门的巨大压力，使电力改革进展尤其艰难。2002年电力体制改革后，新组建的五大发电集团联合成立了“中国电力工业燃料公司”，代表电力企业与相对分散的煤炭企业讨价还价，其它独立发电企业也可以加入各省燃料公司。相比之下，发电行业的产业集中度要大于煤炭产业。五大发电集团的发电量占到2007年总发电量的42%。根据2007年电煤占煤炭需求的比例大致估算，五大发电集团占煤炭总需求的比例近30%。这种产业组织结构使电力行业的议价能力大大强于煤炭行业。（2）煤、电行业盈利能力从1981年开始到2000年的20年间，有14年煤矿行业整体亏损（图3），最高年亏损额达到55.5亿元（1991年）。据统计1，1989-2003年，原国有重点煤矿共生产146.2亿吨煤炭，占全国产量的80％，15年间只在2003年微利，其他年份全部亏损。即使是效益最好的2003年，全国规模以上煤炭企业的利润总额也只有137.7亿1国家煤矿安全监察局调度中心数据—10—元（含原中央财政煤炭企业补