应对汶川地震边远社区扶贫开发与灾后重建政策设计国际研讨会

“应对汶川地震：边远社区扶贫开发与灾后重建”政策设计国际研讨会WENCHUANEARTHQUAKERESPONSE:COMMUNITY-BASEDPOVERTYREDUCTIONINREMOTEVILLAGES2008年7月14-15日中国·北京July14-15,2008Beijing,China会议背景材料对地震的灾后应对从地震救灾和重建活动中获得的启发感谢英国国际发展部（DFID）驻华代表处对翻译本文的支持！报告提供机构：1教训的总结震后重建面临重大挑战为重建制定切实可行的时间表避免妥协性重建不要延长救灾的阶段支持与投入是灾难应对的重要工具重建不是中立的行为灾害应对不是魔术子弹将减少灾害风险的措施包括在内疾病发生的可能性不大死者与伤者的比率变化很大让生者掩埋死者防止资产的进一步流失出资清除瓦砾灵活性是关键利用现存的社会资本向受助者咨询，以确定你的资助是否合适生计与避护场所紧密相联生计是灾后重建的关键考虑复杂的生计不要恢复不可持续的谋生手段不能依靠单一的财产谋生小心善意的规划限制将灾后安置限定在安全的范围内灾害易损性低的东西不重建住房建设是复杂的工程，需要专门的技巧过度性住所---只用在合适的时候准备处理土地所有权问题使用住房补助或支持住房补助简介这篇论文旨在总结近三十年来，对地震灾害人道主义应对中获得的启发。它集中探讨专门与地震有关的问题，并设想读者对援助方面的某些基本问题已经相当熟悉，如：对受灾人口需求的评估、有效的合作、责任与咨询等方面的重要作用。该论文主要的读者群是突发自然灾害后救灾活动的决策者和救灾计划的管理者。令人遗憾的是，很多教训并不是新的东西。该论文是对之前的两篇介绍性论文的改写，这两篇文章是由ALNAP（）和灾害防御协会（ProVentionConsortium）（）1为人道主义与发展团体准备的。第一篇文章探讨救灾问题，第二篇文章探讨重建问题。最近的自然灾害给我1（Beck,2005a,2005b）这篇介绍性文章的作者是JohnCosgrave。2们的重大教训是，为重建、而非救灾提供有效的支持，是地震灾害应对面临的最大挑战，为此，有必要写一篇专门的论文来进行探讨。地震灾害有什么特别之处？地震海啸与其它灾害有诸多不同之处。道路、桥梁和其它基础设施受到破坏（道路的损坏由滑坡引起），使交通和通讯受阻。与其它的自然灾害相比，地震海啸的灾害后果集中。地震暴发后，余震可能会中断救灾活动，对救灾人员构成威胁，并造成更多的损失。高死亡率—坍塌的建筑物可能让大量的受难者丧命（占受灾地区人口的30%或更高）。高致病率---骨折和挫伤率很高，不过传染病的风险较低。地震造成大量瓦砾，需要在重建前清理。与频繁发生的灾害相比，地震较少发生，使其减灾措施更难实施。在救灾与重建之间没有空隙或者一个稳定的阶段。地震之后，人们马上就开始重建工作。重建第一震后重建面临重大挑战救灾活动伊始，各机构就需要把注意力放到重建方面，因为救灾和重建之间没有界限，而重建是突发自然灾害后面临的重大挑战。救灾和重建的区分是表面性的。对一个家庭而言，在地震发生后，救助生命或减少家庭邻里痛苦的救灾行动随即发生，伴随着为保护生计而进行的减少牲畜和劳动工具等财产损失的努力。在捐助层面，因为涉及到资金如何使用，救灾和重建的区分是很明显的；但是，实地区分两者要困难得多---而且与受灾的家庭没有关系。救灾是指意在救助生命并减少损失的行为。例如，如果花三年多的时间将饮用水的质量恢复到地震前的水平，这属于救灾还是属于重建？低质的水源会增加死亡和生病的危险，而投资改进水源被证明会减少死亡和疾病。对2004年印度尼西亚海啸和巴基斯坦地震的受灾人口的调查表明，对灾后重建的满意远远低于救援。Fritz研究所认为，海啸过后，“生活重建计划的满意度得分不高”（FritzInstitute，2005c,p.5）。同样地，Fritz研究所对巴基斯坦地震后所做的调查发现，报导的家庭中，有31%的家庭灾后收入不足，而地震前，收入不足只占3%。生计的恢复是最大的问题，有80%的家庭认为，灾害发生十个月后，生计恢复是最大或最迫切的需要。（Blissetal.,2006,p.10）。即使重建工作进展很快，生计的恢复也可能滞后。对2006年5月印度尼西亚Yogyakarta地震2的早期重建和聚类方法分析发现，“地震一年后，经济的恢复和重建得到长足进展。”对快速恢复做出贡献的因素包括：印尼政府慷慨出资，长期重建早早开始，重建对经济产生影响，救灾与恢复活动弥补了重建中的缺陷并对重建进行协调一致并有针对性的干预（Manfield,2007,pp.3-5），从海啸的灾难应对中吸取教训（Wilsonetal.,2007,p.23）。但是，2发生在2006年5月的地震是一场大灾难。5，700人死亡，38，000人受伤，156，000房屋倒塌，200，000多房屋受损。直接经济损失估计为31亿美元（Elnashaietal.,2006,p.11）。3地震发生一年后，虽然重建在几个方面都进展顺利，对生计的经济恢复方面的资助仍然是主要需求（Wilsonetal.,2007,p.7）。为重建制定切实可行的时间表受灾的政府、捐助者和机构管理者需要制定切实可行的时间表，资助灾后重建。规划者制定的计划要允许超时完成。对严重的灾害而言，重建阶段有可能持续至少三到五年。灾害对生计的影响越大，社区的恢复能力越弱，重建工作的效果越差，恢复的期限越长。恢复重建工作开始得很快但持续的时间很长。捐助者、受灾政府和实施者制定重建时间表时，有可能受到政治、官僚原则或媒体压力的影响，而不考虑切实的需要。重建所需要的时间取决于灾难的严重程度和规模、受灾社区的恢复能力以及重建工作的规模和深度。不切实际的短期重建时间表司空见惯。世界银行对灾害援助的评估表明，“对重建工作（以及借款者以后的长期发展）做出重大贡献的活动不包括ERL（紧急重建贷款）项目，因为它们不可能在分配的三年期限内完成”（WorldBank,2006,p.xxi）。1986年ElSalvador地震后的重建报告指出，财政预算包括紧急情况补贴，这并不奇怪，可是却从未有时间的预算（Lazaretal.,1993,p.60）。不幸的是，很多机构只有短期时间表（表1）。巴基斯坦地震援助ECHO评估认为，最初的灾难应对过后，灾区仍然面临很多基本问题（Cosgrave和Nam,2007,p.70）。其中的一个问题是，社区的灾后应对大多针对农村地区复杂的紧急事件。人口安置是紧急事件的共同特征，它通常需要三到六个月的不懈努力，将人们安置于营地之中，进行守护并维持生计。1994年卢旺达危机和1999年科索沃危机是这类紧急事件的实例。突发的自然灾害与此不同，它们关注的真正问题是早早为经济重建提供适当帮助，而不是仅仅处理短期问题。短期行为对解救生命和保护财产至关重要，但这种工作可以由社区自己完成。表1：付款的期限英国灾难紧急事务委员会（DEC）对Gujarat地震做出反应，延长资金的使用期限。原期限为6个月（规定的时间），最多9个月。DEC评估认为，这个期限太短，建议增加到18个月（HumanitarianInitiativesUKetal.,2001c,p.34）。DEC向公众筹集到巨款（3.5亿多英镑）用于海啸救灾，将资助款的使用期限增加到三年。但是DEC的评估报告提议，将其在印度尼西亚的一般性花费延长至四年，将降低灾难易损性方面的花费延长至五年（Vauxetal.,2005）。这些延期的建议没有被DEC采纳。避免妥协性重建考虑救灾干预时，救灾机构也应该考虑干预对重建可能产生的影响，以及运用不同的方法重建是否会更好。通常来说，地方市场能正常运转时（常常会考虑到灾害对一般性价格可能产生的影响），最好使用现金并进行地方采购。救灾机构应该密切关注它们的行为对地方市场可能产生和实际产生的影响。4救灾和重建是密不可分的。救灾援助既可以支持，也可以延误重建工作。世界银行对其灾难救助的评估报告指出：“在灾难发生后的头几个星期和头几个月内采取行动，对随后的重建过程有重大影响，这些行动需要逐步规划并实施”（WorldBank，2006,p.xxii）。对避难场所、食品或支援方面的救灾行动能够对重建产生影响。帐篷的供应可以很快满足避护的需要，而材料和工具的供应可以更好地促进重建工作。同样看来，进行食品分配可能是错误之举，因为回顾1976年Guatemala地震，灾后食品短缺是市场暂时中断的结果，而非食品储藏遭到破坏（Batesetal.,1979,p.95）。灾难应对是否适当要依具体情况而定。人们普遍认为，食品的分配可能会损害农业的恢复，但是，Aceh的调查表明，海啸之后的食品援助对农场交货价格并未产生影响（ICASERD,2005,pp.i-ii）。同样看来，救灾和重建计划对当地的工资水平可能会产生影响---从短期来看有利于挣工资的人，却给经济的其它部门造成难题。印度尼西亚也关心这个问题（Adamsetal.,2005,p.12），不过，彻底的调查表明，由救灾机构支付的工资率与市场工资率接近（ICASERD,2005,p.56）。在斯里兰卡，救灾机构支付给妇女的工资率与男性相同，虽然这意味着支付给妇女的工资率要高于她们通常较低的市场工资率（Jayasuriyaetal.,2005,p.23）。这显示出公正与社会准则之间可能发生的冲突。对工资率的最大影响是，半熟练建筑工人的工资有可能增加，因为与救灾阶段相比，重建阶段对他们的需求更大。熟练工人工资的膨胀，导致斯里兰卡的房屋建设费用增加近40%（Jayasuriyaetal.,2005,p.34）。海啸两年后，Aceh非熟练建筑工人的工资增长了30%，半熟练建筑工人的工资增长了65%。为工作支付工资可以提供急需的短期雇佣机会（USAIDIndia，2002,p.2），特别是对那些以日常劳动为生的人来说更是如此。海啸评估联盟对印度尼西亚海啸的救助、重建和发展之间的联系进行评估，其结果表明，用现金支付劳动受到领受者“极大的欢迎”（Brussetetal.,2006,p.28）。海啸评估联盟指出：“海啸应对再一次证明，非财政援助……与现金援助相比，效果和效率更低”（Telfordetal.,2006,p.95）。与非现金援助相比，受益者通常更喜欢现金援助（Adamsetal.,2005,p.30,Scheper,2006#2092）。世界银行认为，“现金转移项目能够对灾后重建做出特别重大的贡献”（WorldBankOED,2005,p.47），因为这样的项目对当地经济产生影响，并且能够满足家庭的迫切需要。在巴基斯坦，地震的应对和现金资助能够成功地满足家庭的迫切需要（Khalid和Haider,2006,p.v）。印度尼西亚海啸之后，人们担心以现金支付劳动的做法会损害公共劳动的传统（EyeonAceh,2006,p.16）。这些担心导致救灾机构应对Yogyakarta地震时避免以现金支付劳动(Wilsonetal.,2007,p.8)，因为那里的公共劳动传统势力很大。但是，对公共劳动的捐助不仅仅是一个浪漫的理想，而是一种实际的投入，当捐款人本人需要帮助时，由“公共劳动银行”提供长期的投资回报。参与义务劳动的能力要依据人们的整个经济情况而定，以及人们能够在多大程度上为了未来的利益而放弃眼前的收益。在需要几个月劳动的情况下，依靠义务性的公共劳动是不现实的，也是不公平的。反对使用现金的证据虽然不足，也必须与赞成使用现金的证据一起考虑，以做出权衡。采购的问题也涉及到救灾行为对重建的影响。FAO对海啸应对进行实时评估后发现，当地5市场的物资充足时，地方采购比国际采购更快更有效，而且更有利于地方的重建（FAO,2007,p.54）。一些捐款规则有可能不利于地方采购（Prolog,2006,p.21）。Fujarat地震后，对当地市场