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中国慈善事业发展报告中国劳动关系学院公共管理系教授杨思斌慈善既是我国社会的优良传统，同时也是现代社会的重要精神和价值体现。现代慈善事业是建立在社会捐献基础之上并以援助弱势群体和促进社会公益为己任的社会事业，它是社会保障体系的重要组成部分。当前我国经济发展水平的提高以及与之相伴随的收入差距扩大、社会需求多元化等问题构成了我国慈善事业发展的经济基础和社会基础，体现了进一步促进我国慈善事业发展的必要性和迫切性。“十二五”期间，我国慈善事业发展取得的成就尤为显著，特别是十八大之后，随着国家治理能力和治理体系现代化要求的提出，包括慈善在内的社会治理受到广泛的关注。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求完善慈善捐助减免税制度以支持慈善事业发展，同时将公益慈善类社会组织作为重点培养和优先登记的类型之一，可以采取直接依法申请登记的方式。十八届四中全会则在宏观上要求慈善法治建设取得进一步的发展。国务院于2014年下发的《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》为促进慈善事业的发展奠定了重要的政策基础。在政府的支持与推动下，我国慈善组织数量、慈善捐赠数额、慈善研究与慈善教育、慈善国际化以及慈善行业管理水平等有了较为明显的提升。2015年作为“十二五”规划的收官之年具有承前启后的重要作用，中共中央十八届五中全会把支持慈善事业发展、广泛动员社会力量参与慈善活动和完善慈善税收政策作为实现共享发展的重要途径，为“十三五”期间慈善事业的稳步推进提供了前提。过去的五年是慈善事业发展、法制建设与民间参与的五年，未来的五年也将是慈善事业蓬勃发展与制度进一步完善的五年。1.“十二五”期间慈善事业的新发展1.1慈善法制建设取得重大进展2011年—2015年，国家对于慈善事业的法制建设给予了较多关注，慈善法制建设取得重大进展。1.1.1慈善立法快速推进，慈善法呼之欲出中共中央非常重视慈善事业法制建设。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为慈善事业的制度建设提供了战略指导。早在2005年，民政部就启动了《慈善法》起草工作。2008年10月，全国人大常委会将《慈善法》名称正式确定为《慈善事业法》。2010年以后，江苏、宁夏等地方立法机关率先制定了一批地方性慈善法规和规章。2013年11月，慈善立法纳入十二届全国人大立法规划一类立法项目即优先立法项目，由全国人大内务司法委员会牵头组织起草。2014年是慈善法制建设的推动年。2014年3月以来，全国人大内务司法委员会举行多次会议密集研讨有关慈善法的相关内容，听取政府部门、地方民政与慈善系统和专家学者的意见。与此同时，社会各界积极参与慈善立法活动，北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、山东大学等多所高校举行慈善立法专题研讨会。2014年12月，慈善立法5个民间版本研讨会在北京举行。由全国人大常委、中国人民大学郑功成教授主持的国家社科基金特别委托项目《慈善事业立法专题研究》完成研究工作并向有关部门提交了16个专项研究报告。慈善立法进程的加快与广泛参与不仅在慈善发展史上具有重要意义，而且对于全面推进依法治国也具有促进作用，因为它实践了四中全会关于“立法机关主导、社会各方有序参与立法”的精神，展现了国家与社会良性互动的效果和价值，是“开门立法”、“民主立法”的典型范例。2015年10月30日至11月4日，备受关注的《慈善法（草案）》在十二届全国人大常委会第十七次会议上进行初次审议。之后，草案全文向社会征集意见。此举标志着我国慈善立法迈出了历史性一步。《慈善法（草案）》对于慈善的界定、慈善组织、慈善财产、慈善募捐和捐赠、慈善服务、信息公开、慈善信托、慈善监管、慈善促进政策以及法律责任等进行了规定，其亮点表现在以下几个方面：一是采取了大慈善的概念，不仅包括了传统慈善的范畴，还将促进教育、科学、文化、卫生事业的发展以及环境保护等内容纳入其中，将符合社会公共利益的其他活动也作为法律鼓励和促进的范围；二是慈善组织采用直接登记制度，降低了慈善组织设立的门槛。同时将慈善组织的形式表述为“基金会、社会团体和社会服务机构”，用“社会服务机构”替代了“民办非企业单位”；三是在规范慈善募捐秩序的基础之上适度放开了慈善组织公募资格，为慈善组织之间的公平竞争扫清了法律障碍；四是将慈善信托纳入慈善法的调整范围，有助于激活我国慈善信托制度；五是确定了包括行政监管、行业监管、社会监管在内的综合监管体系；六是对于未登记的社会组织开展慈善活动采取宽容态度，从而充分调动社会力量开展慈善活动。2015年12月21日至27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议在北京召开，会议继续审议《中华人民共和国慈善法（草案）》。修改后的《慈善法（草案）》最明显的变化是取消了网络、电视、广播等募捐的地域限制，加大了对慈善组织和企业大额捐赠的税收优惠力度，尤其是通过税收优惠政策加大对贫困人口的慈善帮扶力度。全国人大法律委员会认为，慈善法是社会领域的一部基础性、综合性法律，制定此法为推动我国慈善事业发展提供了法制保障。但是，制定慈善法也要从我国国情和实际出发，广泛听取各方意见，进一步凝聚共识。因此，全国人大法律委员会建议将草案提请全国人大常委会第十八次会议再次审议后提请全国人民代表大会第四次会议审议。①尽管社会各界对慈善法的具体内容仍存在一定分歧，但《慈善法（草案）》的二次审议标志我国在慈善立法上取得了重大进展，慈善法呼之欲出，慈善事业发展“有法可依”将指日可待。1.1.2慈善事业发展的政策法规逐步完善2013年9月，国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了政府购买服务的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求。2014年10月3日，国务院下发《关于全面建立临时救助制度的通知》，指出要发挥社会组织尤其是公益慈善组织方法灵活、形式多样的特点，支持其参与临时救助。2014年12月18日，国务院下发《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（以下简称《意见》，对促进慈善事业健康发展做出了系统部署，这是新中国成立以来第一个以中央政府名义出台的指导、规范和推进慈善事业发展的文件。《意见》在实施主体上明确了党政机关、企事业单位、人民社团、慈善组织等多个主体的角色与作用；在参与方式上不仅大力提倡传统慈善形式，还鼓励探索包括股权捐赠、专利捐赠、慈善信托等新型慈善捐赠形式；在工作机制上提出建立社会资助信息和慈善资源信息之间的对接机制，促进民政部门与慈善组织之间的密切协作；在税收层面则强调落实和完善减免税收的相关政策，促进对于慈善事业的税收优惠真正落地等问题；在社会支持上关注良好慈善氛围的营造，鼓励社会各①张艳玲.慈善法草案二审：网络募捐将不再受地域限制[EB/OL].(2015-12-21)[2015-12-27]界为慈善组织提供相应支持。《意见》的出台对我国慈善事业的发展具有重要意义，它表明了政府对于慈善事业管理的新理念，为进一步发挥慈善事业的积极作用、推动慈善事业的持续健康发展奠定了基础。民政部曾颁布《中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015年)》，对“十二五”期间我国慈善事业的发展进行总体规划。2014年12月15日，民政部印发《关于贯彻落实国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见的通知》，对《意见》的规定进行了细化，提出了更明确的要求。为促进慈善组织的发展，民政部分别联合多个部委出台多部相关文件：2014年财政部、民政部、工商总局联合发布《政府购买服务管理办法（暂行）》，明确了社会组织是政府购买服务的重要主体；民政部与全国工商联下发《关于鼓励支持民营企业积极投身公益慈善事业的意见》，而后又分别于1月、11月联合财政部下发《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》和《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》等政策文件，从发展空间和资金上予以慈善组织支持；为加强与慈善组织相关的人员管理，2011年11月中央组织部在内的18个部门与组织下发了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，强调加强社会工作人才队伍建设的重要性与迫切性，2013、2014年又较为集中地发布了关于志愿者队伍建设的相关文件，其中以民政部印发的《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要（2013—2020）》最为重要。在慈善组织信息公开上，民政部也于2011年12月发布了《公益慈善捐助信息公开指引》，尽管其并非强制性规范，但是仍然对各类慈善组织和机构公开相关信息具有一定指导意义，有助于慈善组织透明度的提高和公信力的重建。除此之外，民政部还制定了《关于规范基金会行为的若干规定》，对于基金会信息公布方面的要求再次进行强调。在包括慈善组织在内的社会组织监管方面，2010年民政部颁布《社会组织评估管理办法》，而后又于2014年下发文件，取消了社会团体分支机构、代表机构登记审批制度以及社会团体会费标准备案制度，规范了退（离）休干部在社会团体兼职等问题。2015年10月，民政部门废止《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》。1.2慈善组织数量和能力出现较大提升慈善组织是慈善事业发展的载体和重要力量，也是慈善事业现代化的结构基础，慈善组织数量和能力的提升无疑有助于慈善事业的快速发展。1.2.1慈善组织数量明显增加由于目前仅针对狭义上的慈善组织所进行的数量统计较少，而社会组织中较大比例是从事广义上的慈善活动的，因此，社会组织数量的变化在一定程度上能够体现慈善组织数量的改变：2011—2014年全国社会组织数量呈现上升趋势，其总数分别为46.2万、49.9万、54.7万和60.6万个，四年内社会组织共增加14.4万个，出现较大增幅（如表1）。2015年，截止12月20日，根据基金会中心网统计，我国基金会数量为4767家，相比2014年的4117家仍然在绝对数量上保持增长趋势。包括慈善组织在内的社会组织数量的增加为慈善事业的发展提供了相应的组织基础。表12011-2014社会组织总体发展概况年份发展情况2011201220132014社会团体（万个）25.527.128.931.0民办非企业单位（万个）20.422.525.529.2基金会（个）2614302935494117数据来源：原始数据来自民政部历年社会服务发展统计公报1.2.2慈善组织公益支出数额增大慈善组织以公益性为其典型特征，公益支出数额不仅能反映慈善组织所具有的吸引慈善资源的能力，同时也能够体现慈善组织自身的管理运营效率。“十二五”期间我国慈善组织公益支出总体呈上涨趋势。以基金会为例，在“十二五”期间，其公益支出涨幅虽然有所下降，但是在绝对量上仍然出现较大的增长（如图1）。数据来源：基金会中心网慈善资源总量稳步增加，出现新媒体捐赠热潮1.3.1慈善资源总量增加慈善资源主要包括社会捐赠款物总量、志愿者服务时间折算以及彩票公益金等。在社会捐赠总量方面，尽管受到自然灾害等突发情况的影响，其在“十二五”期间出现一定的波动，但总体而言保证了增长的趋势。（如图2）数据来源：中民慈善信息中心在志愿者服务时间上，2013年纳入各类机构正式统计的志愿者总量约为7345万人，占全国13亿人口总数的5．65%，志愿服务约8．3亿小时、折算价值83亿元。①2014年度中国（大陆地区）志愿者在官方登记人数约为6710万人，实际参加服务的志愿者人数约为1.091亿人，志愿者捐赠时间约为14.82亿小时。②由此可见，与2013年相比，2014年志愿者服务时间出现大幅度增加。需要强调的是志愿者总量的增加不仅有利于慈善活动的开展，同时也能够有效促进我国现代慈善理念的形成。从彩票公益金的发展来看，我国民政部四年间筹得的福彩公益金呈现增长趋势（如图3），从2011年的388.7亿元增长至