湖南煤矿安全监察局

湖南煤矿安全监察局：试论当前煤矿安全监察行政执法的问题与对策湖南煤矿安全监察局李荣新一、前言随着我国经济体制改革的深入和社会主义市场经济的逐步建立，与之适应的安全生产监督管理体制必然得以理顺。煤矿安全监察机构，正是在党的十五大关于加强执法监管部门的精神下，在政府机构改革要求本着精简、统一和效能的原则下，参照世界主要采煤国家的通用做法，组建起来的，是履行国家煤矿安全监察职责的行政执法机构。煤矿安全监察机构，实行国家垂直管理，分国家局、省级局和办事处三级负责的体制，是煤矿安全监察行政执法的主体，其主要职责是根据国家有关安全生产的方针、政策和法律、法规及规章、规程，按照分级负责和属地管辖的原则，对各类煤矿实施安全监察。笔者结合湖南等省份多年来煤矿安全监察行政执法的情况，结合2002年赴日本参加煤矿安全监察培训的体会，在分析当前较为突出问题的基础上，提出了下一步的对策与建议，以供参考。二、当前煤矿安全监察行政执法存在的问题煤矿安全监察机构，自组建以来，在行政执法上做了大量工作并取了一定成效。但由于煤矿安全监察机构是新成立的机构，同时也由于煤矿安全监察行政执法是一项全新的工作，并面临极其复杂的外部环境，难免出现这样或那样的问题，主要表现在：1.法规冲突，立法审查时的局限性，带来了煤矿安全监察行政执法操作层面上的难以取舍。《煤矿安全监察条例》第37条和第43条规定：“由煤矿安全监察机构决定吊销煤炭生产许可证”；但该条款与《煤炭法》第26条规定的“煤炭生产许可证由发证机关予以吊销并公告”有所偏差。尽管前者是行政法规，与《煤炭法》构成了法律适用上的纵向冲突，但做为《煤矿安全监察条例》的执法主体，是移送煤炭管理部门吊证？还是我们决定吊证？在现实的行政执法时难以取舍。2.权力之争，抢滩行政执法主体，削弱了煤矿安全监察的执法权威。随着各级安全生产监督管理局的相继成立，在市县两级，尤其是含金量较高的重点采煤县，安全生产监督管理机构，在安全生产执法范围上不同程度地扩张到煤矿，曾经一度造成煤矿安全监察行政执法主体错位、行政相对人无所适从的混乱局面。个别煤矿安全监察机构，为了妥协或处理关系，甚至有时还委托原本就不具备煤矿安全监察行政执法主体资格的行政机关。这是不应该的，按照《行政处罚法》的有关条款，行政机关的行政处罚权的委托条件有严格的要求，并没有明文规定可以委托给其它行政机关。3.职能交叉，造成相关行政执法部门相互扯皮，“一事二罚”或“不做为”现象时有发生。由于行政执法队伍庞杂，特别是对同一行政相对人的多个执法机构的存在，不可避免地造成职能重叠。对一些违法行为，由于有利可图，执法部门相互争权，违反“一事不二罚”的原则竞相处罚；而对另一些违法行为，由于执法风险大、利益小，执法部门相互推诿，“不做为”现象客观存在。煤矿基建矿井安全设施未经验收合格就投入生产的违法行为，就是一例。依照《煤矿安全监察条例》第36条，由煤矿安全监察机构责令停止生产、处5万元以上10万元以下的罚款；按照《煤炭法》第67条和第23条，由煤炭管理部门责令停止生产、可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。还有，煤矿发生事故，实施行政罚款的单位，除了煤矿安全监察机构以外，公安、劳动部门，一事二罚甚至多罚的情况时有发生。4.违法者众，“有法必依、执法必严、违法必究”在湖南煤矿难以真正得以实现。首先，表现在湖南煤矿现有条件与法律法规的要求相差悬殊。由于历史的原因和煤层地质条件的限制，煤矿现有安全生产条件大多难以满足现行法律法规和规程要求的标准，这是个不争的现实。湖南煤矿安全监察行政执法客观上存在法不责众的难处。特别是对国有煤矿实施停产整顿，或对乡镇煤矿提请关闭，或考虑地方经济发展，或来自多方压力，尤其是矿区稳定的压力，致使行政执法难以真正操作到位。其次，湖南煤矿安全监察力量与执法任务相差悬殊。煤矿监察对象的“众”与执法力量的“寡”之间矛盾非常突出，130号人对2000多处合法煤矿实施安全监察外，时有反弹的非法煤矿行政执法任务也相当繁重，事实上又给我省煤矿安全监察行政执法工作带来相当难度。5.行为竞合，构成刑事犯罪的度难以把握，煤矿安全监察执法在涉嫌追刑上时有偏差。一方面表现在追刑不到位也没受到行政处罚的案件。《安全生产法》等法律法规有很多条款规定，构成犯罪的要追究刑事责任，但如何界定煤矿安全生产违法行为是否构成犯罪，却没有一个可操作的统一标准。因而，移送追刑的案件没有判刑的现象时有发生，同时也由于追诉时效过了期或回访工作不到位，行政违法行为又未受到应有的行政处罚。另一方面表现在涉嫌追刑案件应当移送有时没有移送。由于对追刑标准的把握不一与认识上的偏差，有的涉嫌追刑的违法行为，未按《行政机关移送涉嫌案件的规定》移送司法机关，却是以行政罚款取代可能的刑事责任。6.程序违法，煤矿安全监察行政执法注重工作效率，却未兼顾到行政相对人的正当权益。这主要表现在，按一般程序立案的违法行为，在实施行政处罚时，没有坚持提高行政效率与保护公民权益相兼顾的原则，有时将行政处罚告知书与决定书同一天下达，剥夺了行政相对人的三天内的法定听证权。2002年，娄底煤矿安全监察办事处，就曾因此而引发了我省第一起煤矿安全监察行政复议案。经煤矿法人代表申请、湖南煤矿安全监察局组织调查，最后决定撤消娄底办事处做出的关于吊销该矿煤炭生产许可证的行政处罚的决定，此案煤矿业主获得了行政复议的胜讼。7.自由裁量，时有随心所欲，甚至低于自由裁量的法定下限实施行政处罚。对煤矿安全生产违法行为的行政执法，特别是实行罚款时，存在泛用自由裁量权现象，特别是个别情况还低于自由裁量权的法定下限的问题。诸如，对没有通过安全设施峻工验收就擅自投入生产的基建矿井，依照《煤矿安全监察条例》第36条，应处5万元以上10万元以下罚款，但因煤矿经济紧凑却仅给予1万元的罚款。按照《行政处罚法》有关规定，只有当事人具备法定的“四类”情形，才能从轻或减轻行政处罚。至于自由裁量幅度内权限的使用，由于有其合法性，随意性更大。对可处2万元以下罚款的同一违法行为，罚款1.5万的也有，罚款几千、甚至不罚的也存在。8.监督不力，煤矿安全监察机构上级机关对基层执法部门的制衡出现了弱面，行政执法缺乏应有的内部约束与监督。煤矿安全监察行政执法机构，上级机关对下级基层执法队伍的内部约束不到位，有时放任了基层煤矿安全监察办事处的行政执法，致使执法不规范的情况不同程度地存在，特别是程序违法的现象时有发生。同时，做为履行监督行政和行政救济职能的煤矿安全监察行政复议机构，也处于被动复议的应付，没有积极主动地从预防性监督执法行为做为工作的切入点。9.追讼不严，煤矿企业在追诉时效内的既往违法行为，没有受到应有的行政处罚。按照《行政处罚法》的规定，煤矿安全生产既往违法行为的追诉时效是2年。但若该违法行为涉嫌刑事犯罪的，则应按《刑法》的追诉时效予以追究刑事责任。煤矿安全监察，在具体行政执法中，对追诉时效内的煤矿安全生产违法行为，有时甚至包括二年内查处煤矿隐瞒的一般死亡事故，事实上也少有严格追究。10.行政强制，由于其执行权原则上在人民法院，对煤矿一般安全生产违法行为往往是形同虚设。我国的行政强制，是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外的基本制度。行政机关要强制拍卖或强制划拔，必须有法律的特别授予。而对煤矿一般性违法行为的行政处罚不到位，再加处滞纳金煤矿业主同样不交。若申请人民法院强制执行，要多长时间才给予答复？如不同意强制是否可到上一级法院申诉？执行费用如何计算？强制不到位又如何办？还有待于明确规定。因此，对煤矿安全监察行政执法的一般违法案件，行政强制的可操作性不强。三、煤矿安全监察行政执法的下步对策煤矿安全监察行政执法，在国内是一项新兴的执法实践，前无经验可以借鉴。国外的做法，特别是有的发达国家还有些成功的经验，但由于国情的差异和体制的不同，又难以拿来全盘付诸实施。因此，只有借鉴国外成功经验，结合国内实际，在发展中不断修正与改善。结合多年来湖南等省份煤矿安全监察行政执法情况和赴日参加煤矿安全监察培训的体会，笔者认为，目前应该采取如下对策：1.改革行政执法体制。从国家层面上重新配置行政处罚权和司法权，在宏观上实现国家权力的分权制衡，以解决当前行政执法的一些突出问题。一是实行政府集权。将行使行政处罚权力的部门适度集中并统一交人民政府行使，实现还权于人民政府。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，人民政府是享有包括行政执法权在内的国家行政机关。但实际上各级人民政府的执法权力分散至各个部门，造成了多头执法、抢滩主体、职责交叉、互不做为、重复处罚和机构膨胀等一系列问题，要从根本上解决这些问题，必须将行政处罚权力适度集中到人民政府。这个问题取决于国家宏观层面上的取舍。二是组建行政法院。将煤矿安全监察行政处罚决定权从现有行政权力中分离出来并交安全生产行政法院行使，实现行政权力与司法权力的分立。行政处罚是对公民或组织的人身、财产和行为的限制与剥夺，是一种惩罚权，应该属于司法权的范畴。目前的现状是在过去计划经济体制下过分强调行政权威而形成的。随着与国际接轨的进一步深入，行政处罚权，除对违法事实简单的案件实行当场处罚权外，将从行政权力中分离出来。在日本，对煤矿违法行为的处罚有罚款3万日元的，也有追刑3年的，但保安监督署只有处罚建议权，法院才有判决权。2.规范行政执法行为。在现有行政执法体制下，必须强化内部约束与外部监督，确保煤矿安全监察行政执法的合法与合理、公平与公正。一是煤矿安全监察机构等安全生产行政执法机关，必须自觉履行其法定职责与义务，既依法有所做为；又不得超越法律法规以外的权限任意做为，确保行政执法主体的合法性。二是加强煤矿安全监察行政执法的内部监督，对煤矿安全监察机构基层的行政执法工作，要加大业务指导和监督检查的力度，促使行政执法时程序合法、实体合法，并做到行政处罚的合理与适度。特别是对擅自改变行政处罚法定裁量幅度的，必须责令改正，同时依法对直接负责的主管人员和其他责任人员给予行政处分。三是加强部门之间的横向联系，形成执法工作的合力。对涉嫌追刑的、移送吊证的、申请行政强制的，要制定操作性强的具体规范并严格依法办事。特别是对涉嫌追刑的案件，在移送司法机关的同时，要做好回访工作，对司法部门未予追刑的，要严格依法给予行政处罚。四是充分发挥安全生产行政复议机构的作用，加大对行政执法的监督作用。特别是在对具体行政行为审查的同时，对一并提出的关于行政机关发布的决定也要进行审查，及时纠正违法的决定。因为规范性文件的违法比具体行政行为违法，对行政相对人的损害更大更广。同时，安全生产行政复议机构要加强安全生产执法行为的预防性监督检查。五是逐步完善外部监督机制。要通过提高公民法律意识，培育安全生产的法律中介机构，加强社会与公民对安全生产行政行为的监督，不断规范煤矿安全监察行政执法行为。3.推行有效行政指导。行政指导是行政主体在其管辖权限内，为适应复杂多变的需要，采取的一种强制性较弱的、表现方式极为灵活的实现行政目的的手段，在日本应用比较普遍。如前所述，湖南煤矿现有安全生产条件大多难以满足现行法律法规和规程要求的标准，实事上已构成法律法规低效地带。因此，在煤矿安全监察工作中，行政指导可作为现有行政执法的重要补充。比喻“案例说法”。对同一地方煤矿重复发生的同类事故或典型违法案例，通过组织现场分析会的形式，在剖析事故或违法行为的同时，有针对性提出具有指导意义的防范措施，既达到汲取教训防止同类事故或违法行为发生的目的，又进一步扩大行政执法的影响层面与力度、提高煤矿安全监察绩效，实现行政处罚与教育的有机结合。4.实行安全生产准入。高危行业，特别是煤矿实行安全生产准入制度，是通过行政许可从源头上解决我国当前安全生产问题的治本之策，是实现安全生产形势稳定好转的长效机制，也是煤矿安全监察行政执法的一种重要手段。今年1月13日，国务院颁布了《安全生产许可证条例》，对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹和民用爆破器材生产企业，实行安全生产许可证制度，全面实行安全生产行政许可，将有效改善高危行业安全生产环境。5.提高事