如何确定农业综合执法机构的性质和职能

如何确定农业综合执法机构的性质和职能--对重庆市农业综合执法机构性质和职能定位的调查重庆市农业局课题组推进农业综合执法是改革和创新农业行政管理体制的重要举措，实施农业综合执法的前提和关键是科学合理界定农业综合执法的性质和职能。根据农业部的统一部署，结合重庆市农业综合执法工作实际，我们组织黔江、万州、南川、梁平、綦江等农业综合执法试点区县(市)根据自身综合执法试点工作现状分析；采取问卷、走访、集中座谈、电话交流等方式，深入有关部门、试点和非试点区县进行了实地调查，对综合执法机构的性质和职能进行了调查研究。本调研认为，在当前农业执法条件下，建立一个财政全额预算、参照公务员管理的行政执行类事业单位，综合种养殖业范围、集中实施行政处罚权、相对独立的农业综合执法机构是成功推进农业综合执法建设的根本保证，对稳定执法队伍、调动执法积极性、提高机构效能和执法水平，实现依法治农、依法兴农具有极其重要的现实意义。现将调研情况报告如下：一、重庆市农业综合执法现状考察(一)基本情况我市按照农业部关于开展农业行政综合执法试点的一系列部署，于2000年开始了农业综合执法的试点工作，2002年按照农业部的有关文件精神和市政府办公厅《印发〈国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知〉的通知》（渝办发[2002]134号）精神，进一步扩大了农业行政综合执法试点工作范围，取得积极成效。试点工作坚持“二个相对分开”（即政策制定职能、审查审批职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开）、权责一致（即合理划分农业行政主管部门与行政执法机构的职责权限，明确综合执法机构的管辖范围，理顺各方关系）和精简、统一、效能的原则，一是着力于调整归并农业执法机构，建立农业综合执法机构；二是明确其性质和职能定位，实现职能调整划转；三是强化监督约束机制，提高人员素质和执法水平。经过三年多的建设，基本形成了农业综合执法体系框架。同时，受各区县(市)经济社会发展、财政状况、机构设置等条件的影响，使农业综合机构的性质、职能定位上各有不同。1、从农业综合执法体系建设的整体情况看：体系建设稳步推进，执法效能整体提高。试点工作从2000年开始起步,已实现从点向面的延伸。起步当年选定三个县开展了以综合职能和建立机构为主要内容的综合执法试点工作；2002年我们在总结实践、借鉴先进省市综合执法经验的基础上，确定了5个农业综合执法试点县，试点以建立综合执法机构、综合农业行政处罚权为重点；2003年继续扩大试点范围，确定8个区县（市）为试点县。在部、市试点工作的推动下，其它区县（市）也抓住区县（市）机构改革和事业改革的有利时机，积极推进农业综合执法体制改革。截止目前，全市市级农业综合执法总队已经编制部门批准；28个区县（市）的农业（畜牧）部门相继经同级编制部门批准成立了农业（畜牧）综合执法机构，实施综合执法的面已达到71%，运行基本正常，效果较为明显。2002年，全市共承办了农业案件3640件，办结案率达到95％，提起行政复议或行政诉讼案件17件，仅有4件被复议机关或法院撤销或变更原处罚决定，占查处案件的0.11%。据统计，2003年上半年全市农业部门承办案件达到了3059件，没收违法所得26万元，挽回经济损失1878万元，同比均有较大幅度增长。2、从农业综合执法机构的性质看：据对24个区县(市)农业综合执法机构的调查表明，各区县的农业执法机构在机构性质、经费来源、人员管理方式等方面执行不一。机构性质上，主要有行政单位、行政执行类事业单位和其他类事业单位三种类型。其中，荣昌县等3个区县的执法机构为农业行政主管部门内设机构，属行政性质，占总数的13%；梁平县、永川市等13个区县(市)的执法机构为行政执行类事业单位，约占54%；其他类事业单位的有8个，占33%。经费来源上，主要指“人头费”和公业务费，南川、合川等21个农业综合执法机构经费由财政全额拨款，相当于总数的88%；武隆县等2个区县执法机构经费为差额拨款，占8%；有1个执法机构因为执法人员来源和性质不一样，导致经费一部分由财政差额拨款，一部分为自收自支；执法专项经费基本没有固定预算，靠单项争取解决或罚没收入返还。执法人员的管理上，有8个执法机构参照公务员管理，占33.3%；11个机构为事业人员管理方式，约占46%；綦江等3个行政执法机构的执法人员中，有的按照公务员管理，有的按照事业人员管理；江津等2个农业综合执法队伍的执法人员部分参照公务员管理，部分按照事业人员管理。3、从执法范围和职能范围看：对综合的职能范围，包括万州、涪陵、綦江等13个执法机构综合行使按照国家现行法律、法规和规章赋予农业行政主管部门的行政处罚权，占总数的52%；合川等8个执法机构综合行使了按照国家现行法律、法规和规章赋予农业行政主管部门的行政处罚权和行政许可权，占33.3%；开县、江津、丰都等3个综合执法机构除行政处罚、行政许可权外，还综合行使了其他执法职能。对综合执法实施主体，实施主体与法制工作机构合署办公的有16个，约占67%；综合执法由独立机构行使的有8个，占33％。对综合执法的管理范围，有15个机构综合行使了种植业和畜牧业方面的行政执法权，占总数的63%。其中，1个区将植物检疫纳入综合执法范围,2个区县将植物检疫和动物检疫均纳入了综合执法范围；因地方机构设置的原因，有9个执法机构对种植业和畜牧业方面的行政执法权分别进行了综合。(二)基本特征分析我市农业综合执法机构性质和职能特征，主要体现为“四为主”，即：1、机构性质以事业单位为主。在被调查的24个执法机构中，除荣昌县、双桥区和巴南区以外，其他21个机构都属于事业单位。其中，超过一半的机构明确规定为行政执行类事业单位，另外的部分机构为其他类的事业单位。2、执法领域以本部门法定执法职能为主。多数农业综合执法机构在种养殖业范围内综合行使农业（畜牧、渔业、饲料）行政主管部门的法定执法权，未将动、植物检疫等授权有关机构的执法范围纳入农业综合执法内。也有一部分农业综合执法机构将本部门管理范围内的授权执法权都纳入综合执法的范围，统一行使本区域内的农业行政执法工作。3、职能范围以综合行政处罚权和行政许可权为主。根据调查的数据显示，超过一半的机构仅综合了行政处罚权；近三分之一的机构综合了行政处罚权和部分许可权；另外也有小部分机构综合了行政处罚权、许可权和收费权等其他执法职能。4、运行方式以与法制工作机构合署办公为主。大多数区县采取组建相对独立的专职综合执法机构，实行综合执法机构与法制工作机构“两块牌子、合署办公”的方式，实施执法与执法监督工作；有部分地方由综合执法机构受行政主管部门的委托独立实施行政执法职能；也有部分区县直接由法制工作机构实施执法。(三)存在问题1、综合执法滞后于机构改革，推进难度大。农业综合执法工作在全国试点较早，取得了许多成功经验，但是当新修订的《农业法》的规定实行农业综合执法，中央明确将综合执法在全国试点推行的时候，已明显滞后于各地的机构改革推进的时间。因多数区县（市）机构改革“定机构、定编制、定人员”的三定工作均是在2001年底或2002年初完成，在之后要想调整“三定”方案，有一个再宣传、再认识的过程，给推进农业综合执法带来一定难度。2、执法人员身份不同，管理体制不统一。由于专职农业行政执法是一项全新的工作，相当部分区县农业部门在争牌子、要编制、核经费上经历了一个循序渐进的过程，因此，在综合执法机构人员的配备上，多为农业部门机关和事业单位内部调整，形成执法人员的身份有的是公务员性质，有的为事业技术人员，导致管理不统一，有关待遇标准执行不一或执行困难，影响执法人员积极性。如事业性质管理的技术人员长期从事行政执法，影响到其技术职务的晋升等。3、综合执法的范围不彻底，多头执法、分散执法现象仍存在。现行法律、法规、规章的规定和农业部门管理范围的差异，在行政执法的范围上多数实行了部分综合，法律法规授权的植物检疫、动物检疫职能和地方法规授权的部分职能基本上都没有纳入综合执法的范围，在实际执法工作中，仍然存在多头执法、分散执法的现象。如在种子执法管理过程中，农业综合执法机构检查种子标签、经营档案、质量合格与否，植物检疫机构的检疫人员又去检查是否开据植物检疫证书等。这样就导致在实施处罚过程中，管理相对人接受两个或两个以上农业执法机构处罚的现象就难以避免。4、综合的职能过多，导致实施行政处罚职能的力度不够。调查发现，在综合了行政处罚权、行政许可权、行政征收权的地方，因为编制人数的限制，导致直接参与实施行政处罚职能的执法人员不足、力量不齐、力度不够，影响了农业综合执法的水平和效率。二、不同农业综合执法机构性质和职能确定的现实分析(一)农业综合执法机构不同性质的表现由于各地实际情况的不同和领导认识与重视程度的差异，已建立的综合执法机构的性质定位也存在较大差异，根据机构性质、经费来源、人员管理方式不同，有以下三种情况：1、差额(定额)拨款的事业性机构：这类综合执法机构的性质属事业，经费来源为财政差额预算，执法人员的基本工资及执法机构日常部分办公经费由财政解决，不足部分由执法机构的合法收入填补，执法人员也是分情况按照管理人员（主要指负责人）、专业技术人员、工勤人员进行管理。这种类型的执法机构多数是区县财政相当困难，经费难以保障。这样做一方面可减轻财政的负担，另一方面也可因利益驱动而增强执法机构办案的积极性。如我市某国家级贫困县，财政较为困难，其畜牧局所属的执法大队就定性为差额拨款的事业单位，编制人数7人，执法大队为保证日常工作的开展，不得不加大行政处罚的力度，罚没收入由综合前的9600元增加到综合后的32000元。这种性质下的执法机构，在没有强力监督约束机制的管理下，乱收费乱罚款的问题难以避免，对法律、法规或规章未设定罚款条款的违法行为可能得不到及时纠正。据对几个差额拨款性质执法机构办理案件的随机抽查发现，在办理的50件案件中，50件都有罚款处罚、45件处以最高限罚款、40件应并处其他处罚的仅处以罚款。2、全额预算的行政执行类事业机构。这类综合执法机构的经费来源为财政全额预算，执法人员实行准行政人员管理，执法收入全部上缴财政，执法人员的工资及执法机构基本办公经费由财政解决。这种类型的执法机构，其执法人员执法的素质相对较高，精力较为集中，办案质量较高，一定程度上减少或杜绝了乱收费乱罚款的现象发生，可以有效地避免执法争议或因处罚过重引起行政复议或提起行政诉讼。但因部分执法人员脱离原专业技术岗位，会影响执法人员的职称晋升和福利待遇，从而影响执法人员积极性的提高；同时，在缺乏激励机制的情况下，会出现执法松懈或执法不力的现象。据对24个区县综合执法机构的调查，有13个区县属于这种性质，占54％；每个机构年均办案数量由综合前的12件上升到综合后的55件；年均挽回经济损失由综合前的26.4万元上升到综合后的58万元。3、农业法制工作机构增挂综合执法机构牌子。这类综合执法机构和执法人员编制属行政性质，执法机构的运行经费和执法人员工资、福利由财政承担，开支归农业行政部门统筹计划安排，部分执法人员实行行政与事业混岗使用。这种类型执法机构的执法收入全部上缴财政，可减少或杜绝乱收费乱罚款的现象发生，基本避免引起执法争议，行政复议或提起行政诉讼，但在缺乏激励机制的情况下，也会出现执法松懈或执法不力。因各地行政机构和编制数量的严格限制，争取行政性质的执法机构相当困难，全市区县(市)农业综合执法机构明确为行政性质的仅有3个，同时，其执法人员配备受行政编制所限也不可能配齐需要人数，正常开展工作仍须补充事业机构人员混岗使用。以上三种类型的执法机构均有其存在的合理性，相对而言，建立全额拨款的行政性或财政全额预算的行政执行类事业综合执法机构，在建立好激励机制和监督约束机制的情况下，具有指导性和实践性，其中建立财政全额预算的行政执行类事业单位更具操作性。其意义表现在：一是更能有效打击违法，保护消费者合法权益；二是避免乱收费乱罚款；三是更能保证执法的公平公正性。建立这类综合执法机构时，行政管理机关应重点解决以下