我国开发区社会管理创新研究

我国开发区社会管理创新研究——以南通经济技术开发区为例中文摘要我国开发区的发展经历了从工业区到经济区，再到多功能综合区的演变。其区域功能也从最先的经济发展、技术创新功能转变为以高新技术创新、经济增产、社会管理、商业金融发展为要素的现代城市功能。其中社会管理职能作为开发区管委会急需发展的管理职能，更需要我们加以关注研究。本文以开发区社会管理工作创新为基点，以南通经济技术开发区为例，对我国开发区的社会管理工作的完善提出了一些建议。本文首先通过文献综述，对国内外研究开发区社会管理的相关理论进行了梳理，并分析了研究开发区社会管理的文献数量不多的原因。之后借鉴了开发区管理理论和社会管理理论两方面的交接板块，为之后的开发区社会管理研究奠定了一定的理论基础。其次，本文在第一章分析了我国开发区发展的三个阶段:开发区建设起步阶段、开发区建设发展阶段以及开发区建设整顿时期，并对我国开发区在这三个阶段城市功能的变迁进行了阐述。本文的第二章着重以南通经济技术开发区为个例，从开发区取得的社会管理创新经验和经济技术开发区社会管理所呈现的新特点两个角度分别展开论述。南通经济技术开发区在社会管理实践过程中进行了管理理念创新、管理方法创新和管理体系创新。而与此同时，南通经济技术开发区社会管理也呈现出社会结构、社会功能、社会需求三方面的变化趋势。在第三章中，本文又回到开发区社会管理的宏观角度。首先分析了开发区在社会管理方面面临的新的挑战。之后，根据从南通经济技术开发区中总结出的社会管理缺陷和现实的社会管理挑战，对以后我国开发区社会管理工作创新进行了研究。并分别从社会管理内容、社会管理机制、社会管理主体三个方面提出了创新性建议。关键词:开发区社会管理社会创新社会网络绪论一、研究背景及意义(一)研究背景改革开放三十多年来，我国经过了从经济特区到沿海经济开放区，再到沿海开放城市的经济模式的跨越，取得了巨大的成就。目前我国的开发区的范围己覆盖到了经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区和保税区等多种形式的经济开放区域。虽然在组织形式和经济侧重上有所不同，但这些开发区的功能大致相同。他们的最主要的目的是为了引进外资，集中力量发展本地经济;调整产业结构，提高当地的整体竞争力;学习技术，发展高科技产业，提高自身核心竞争力。这样的初衷使得开发区成为资本的集散地、经济的腾飞地、科技的创新地，也成为我国经济发展中最为瞩目的地区。开发区在不断地建设过程中，其功能也从单纯的经济技术开发功能转化为集商业、金融、娱乐生活功能于一体的综合功能。随之而来的就是开发区对社会管理的迫切需求，但是以经济发展为第一要务的开发区往往忽视了政府社会管理职能的行使。经济开发区也成为社会隐患集中的地区之一。而经济开发区的社会管理也呈现出良劳不齐的状况，既有比较先进的苏州工业园区作为典型，也有相对落后的中西部地区开发区社会管理函需完善。要使得经济开发区的社会功能更为健全，更具有可持续发展的动力，就必须完善开发区的社会管理职能，使得经济开发区不仅仅局限于“经济”开发，也要关注于“社会人文”开发。(二)研究意义1、理论意义经济技术开发区的社会管理创新是公共管理的重要组成部分，它包括社会管理机制创新、社会管理组织结构创新、社会管理活动的参与方式多样化创新等等。而目前对开发区的研究多是偏重于高技术理论、高技术组织、技术扩散、资本流动和劳动力转移等。从公共管理的角度探讨开发区社会管理方式，研究针对开发区自身的独特社会环境进行社会管理创新的文献比较少。所以以开发区的社会管理模式创新为研究对象也是希望能完善这一理论体系。2、现实意义从现实意义上说，对开发区社会管理创新的研究正是适应当前开发区发展的需要。首先，开发区的社会管理有助于实现社会稳定和人民安居乐业。通过剖析社会管理结构中政府对市场、社会的推动和培育作用，以及市场、社会的发育对政府功能、结构与机制的形塑作用等，探讨开发区治理模式在推进开发区现代化发展转型中的功能。当然，反之亦然。本文希望通过对南通经济技术开发区的实证研究，从微观的视角透视出宏观机理的现实普遍性。以促进开发区工作的顺利进行和常住人员的安居乐业。其次，开发区的特殊经济地位需要一个稳固的社会环境。2006年，我国54个国家级经济开发区的主要经济指标保持20%以上的增长速度，以不足全国千分之四的建设用地创造了约占全国4.8%的GDP(10137亿元):共有外商投资企业22091家，实际吸收外资约147亿美元，占全国的23%。在取得这些成就的同时，国家级开发区万元工业增加值综合能耗仅占全国同期水平的约25%，单位工业取水消耗不足全国平均水平的9%0①这样的经济特殊性更加需要一个稳定的社会环境与之相辅相成。最后，开发区所呈现的新的社会特点更加需要对己有的社会管理模式进行不断创新，以期与之相适应。开发区一般都云集了社会各方面的人群，包括外地开发商、各地农民工、高等知识技术人员等等。人员之复杂可谓是城市中的一个“极”，这样复杂的社会所呈现的新特点是以往都不曾出现的。社会管理模式的创新也是顺势而生。二、国内外研究现状及涉及理论(一)国内研究现状我国关于开发区社会管理的研究文献数量不多，综合性理论研究就更加医乏了，但还是有一些研究是值得借鉴的。所以以下就围绕本文的两个关键词进行文献的梳理工作。1、关于开发区的研究(1)开发区定义的界定关于开发区的界定，国内外学者的理解有些微出入，这也是与我国具体国情相适应的。在《中国利用外资基础知识》一书中，开发区被界定为:“我国经济性特区是经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区和旅游度假区等各类区域的统称”。①张林在《开发区发展模式研究》中将开发区定义为:“一个国家或地区为了吸引国际直接投资，扩大出口创汇，创造就业机会，推动外向型经济发展而专门开辟的实施特别关税制度或优惠政策的特别区域等”。②国内在开发区研究中所形成的比较一致的观点是“开发区是指一个国家和地区，在交通便利的地方(港口或海、陆、空交通枢纽)划出一定范围，在对外经济活动中实行一些特殊的开放政策，用减免关税，提供良好的基础设施等优惠方式，发展贸易和转口贸易，利用国外资金或技术，发展加工工业或经济事业，以增加就业，扩大出口，赚取外汇，引进先进技术，达到促进本国或本地区经济和科技发展的目的”③的区域。上述有关开发区的定义，尽管从不同的视角揭示了开发区的某些实质，但其概念内涵的表述过于清晰，从而一定程度上缩小了概念的外延，因此作为开发区的定义仍有值得深入研究的价值。(2对开发区管理体制的研究鲍克在《中国开发区研究》一书中对开发区的体制与机制问题进行了深入的研究，对开发区的体制究竟是什么，这种体制有哪些组成要素，该体制究竟有哪些特点，这一体制是如何形成的，维系该体制的环境因素是不是还存在，该体制究竟向何处发展，该体制竞争力核心是什么，新体制究竟如何满足入世后国际化竞争的要求，底线要求是什么，特殊要求是什么等等进行了具有开创意义的讨论。④这是国内最早较为系统的关于开发区体制与机制问题研究的专著。之后，钟坚在《世界硅谷模式的制度分析》一书中，将国外高新区管理体制概况为政府管理型、大学管理型、公司管理型和基金管理型4种类型，并指出以上几种管理体制都包含了三个层次:最高决策机构、具体管理执行和服务机构。⑤白克明在《加快高新技术产业开发区的改革和建设》一书中介绍了国外高新区的管理体制有三种类型:政府管理型、民间经营管理型、政府和民间联合经营管理型。⑥朱永新在《在中国开发区组织管理体制与地方行政机构改革》中，阐述了我国开发区三种主要的组织管理模式:行政主导型、“公司制”和混合型。他指出三种管理模式各有利弊，在目前我国高新区管理模式的运行中，管理效率最高，权威性最强，应用最广的还是行政主导型，这是由我国目前的国情和开发区的现状决定的。①《新兴产业的摇篮一一高新技术经济开发区研究》总结概括了我国经济开发区目前存在的三种管理体制:第一种是行政管理体制，以服务、协调、监督为主要职能;第二种是企业管理体制，带有一定行政职能;第三种是混合型管理体制，兼有行政职能和企业职能。他指出三种管理体制各有利弊，不能绝对化认为哪一种是最好的，各地需要在保证高新区的开发、生产、服务等活动高效率和良好运行的原则下，在不同的时期选择适合自身发展的管理模式。②皮黔生和王恺所著的《走出孤岛一一中国经济技术开发区概论》在当前开发区研究中甚有影响。但是作为一部从经济学角度来写的书，作者对开发区的管理体制仅用了一章来论述，揭示开发区管理体制的“孤岛”，对其体制创新和未来归宿进行了分析。与此同时，国内也出现了一些关于开发区管理体制的学术论文。吕薇的论文《关于开发区管理体制的思考》，将我国开发区体制归纳为准政府的管委会、开发区与行政区管理合一和以企业为主体的三种基本类型的管理体制。她指出开发区的开发模式有两种:政企分离型与政企合一型。并认为随着开发区的发展和功能转化，其管理体制也随之变化，主要呈现出四种趋势:一是随着开发区范围扩大，功能多元化，从准政府向行政区体制转化(如浦东开发区);二是随着开发区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理;三是开发区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争;四是一区多园，发展专业园区。③马卫刚发表的《体制创新:开发区加快发展的必由之路》，很鲜明的提出体制创新是开发区加快发展的必由之路。④王丽娅在《关于洋浦开发区管理体制创新的研究》中从宏观、中观和微观的角度对现代开发区的管理体制进行了研究，并提出了管理体制的创新构想。罗兆慈的《国家级开发区管理体制的发展沿革与创新路径》简要回顾了我国国家级开发区管理体制的历史沿革，系统总结了国家级开发区在管理体制创新方面所取得的成就，并在分析国家级开发区发展所面临的外部环境和内在要求的基础上，从加强立法、整合管理体制、转变政府职能等5个方面提出了具体的对策思路。代帆在《世界高新技术产业开发区管理模式比较研究》一文中对世界上典型的高新区管理模式进行了分类比较，并分析了其成功与失败之处，进而探讨未来高新区管理模式发展的某些趋势。2、关于社会管理的研究(1)社会管理定义的界定研究在我国，社会管理作为一个相对独立的概念，形成于20世纪80年代初期。随着改革的深入和社会结构的深刻调整，社会管理问题口益引起人们的关注，基本概念也口趋成熟，但至今仍未形成统一的认识。学者们多从公共管理学和社会学的角度界定社会管理的基本内涵，代表性的观点主要有以下几种。李程伟在《社会管理体制创新:公共管理学视角的解读》中认为，广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务(包括政治的、经济的、文化的和社会的)所实施的管理活动，实际上与人们通常所说的公共管理是同等范畴的概念。狭义上的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对，指的是对社会公共事务中排除政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理。狭义社会管理所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。①郑杭生主编的《中国人民大学中国社会发展研究报告2006一一走向更讲治理的社会:社会建设与社会管理》指出:在市场经济条件下，社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。②陈振明在《什么是政府的社会管理职能》中认为社会管理的概念可以界定为:政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围建立经济、社会和自然协调发展的社会环境。③(2)社会管理职能的研究唐铁汉在《强化政府社会管理职能的思路与对策》中指出，完善政府社会管理职能，要通过进行体制改革，把加强社会管理同经济协调发展紧密结合。④陈奇星在《强化地方政府社会管理与公共服务职能的对策思考》一文中着重从宏观层面上探讨了强化政府社会管理职能的一般途径，这主要包括:一是要贯彻科学发展观的要求，树立“以人为本”的政府管理理念;二是要