煤层气产业存在的问题与对策

煤层气产业存在的问题与对策2010-12-10中吕律师事务所我国煤层气开发利用虽然经历了十多年的发展历程，煤层气勘探开发取得了重要进展，煤层气产业化进程加快，取得了一定的成绩。但是，对煤层气开发利用的认识始终停留在为煤矿安全生产服务的附属地位，对煤层气开发利用在改善能源结构、调整产业结构、提高资源利用水平、保护生态环境等方面的重要性缺乏足够而深刻的认识，未能真正将其作为新能源、新产业对待，在产业政策、资金投入、技术研发等方面尚未给予足够的重视，从而造成许多突出的、深层次的问题，严重影响到煤层气产业有序、健康、快速发展。一、目前制约煤层气产业的主要障碍1.政策法规不健全目前，我国已出台的涉及煤层气开发利用的政策、法规，基本是比照常规天然气制定的，没有出台专门针对煤层气产业勘探、开发、利用各个环节的完整的政策法规和优惠鼓励政策。与发展成熟的常规天然气工业相比，煤层气产业有着高技术、高风险、高投入、经济效益低的特点。由于政策体系不健全，从而影响了中、外企业开发煤层气资源的积极性，在很大程度上影响了煤层气产业的发展。2.缺乏统一规划由于国家有关煤层气产业发展的法律规章制度滞后，资源开发和产业发展缺乏系统规划，已进入煤层气开发领域的各部门相互封锁、多头规划，勘探开发布局不尽合理，随意布点、无序建设和强占地盘现象十分突出。规模小、布点散给产业化开发利用带来一系列矛盾和问题。如我省境内17个重点煤层气资源区块均由中联公司、中石油等企业登记，普遍存在着登记面积过大、投入过少、勘探开发缓慢等问题，限制了有实力企业的进入，妨碍了地方积极性的发挥。3.资源管理体制不顺我国对煤层气资源开发实行国家一级统一管理。这一制度有利于国家对煤层气资源的统一规划与管理，但在实际工作中造成了同一煤田内煤层气资源与煤炭资源登记重叠，煤层气开发与煤炭开采相脱节，即矿权与气权分置问题。也造成了山西在煤层气开发方面缺乏应有的主导权，致使省级与国家煤层气开发利用部署无法有效衔接和推进，直接影响到山西煤炭工业发展和山西煤层气开发利用企业的积极性。4.价格机制不完善煤层气产业是新兴产业，还未形成稳定的供求关系，市场机制对价格的调节作用还不完善。国家现行的“煤层气价格按市场经济原则，由供需双方协商确定”的政策，在实践中，由于各方对政策理解不一，加之国家对上中下游煤层气价格政策不统一，致使一些开发企业脱离现阶段市场实际和违反市场定价规则制定产地井口价格，导致山西在建设煤层气中、下游开发利用项目举步维艰，严重影响煤层气开发利用和用气市场的稳定。5.资金投入不足煤层气产业是一种高投入、高风险产业，在勘探开发初期阶段，所需投资很大。但目前国家、地方和企业在煤层气勘探开发利用的投入均严重不足，远不能满足煤层气产业发展的需要。同时，作为主要投资来源的国内外战略投资者，受国家煤层气对外专营政策的影响无法顺利进入，国内外企业对煤层气的投资和开发积极性受到限制。此外，山西各部门用于煤层气产业发展的资金少且分散，投资缺乏已成为制约山西煤层气产业发展的瓶颈之一。6.缺乏必要的激励和约束机制煤矿井下瓦斯属煤层气和空气的混合物，是一种清洁高效能源。由于抽采利用需投入大量资金，加之目前国家尚未出台煤层气排放约束政策，许多煤炭开采企业将井下瓦斯大量向大气排放，既浪费了资源，又污染了环境。据测算，我省因采煤每年排放煤层气约60亿立方米（折合纯甲烷），而利用每年不足5亿立方米，约为排放量的1/12。若按每立方米1.0元计算，直接经济损失高达55亿元。7.煤层气开发技术仍需进一步完善和提高煤层气开发技术一直是制约煤层气产业发展的重要因素。由于我省煤层气资源的地质背景和赋存条件与美国等国家差别较大，国外开发技术难以奏效。随着大宁煤矿多分支水平井试验成功，标志着我国煤层气开发技术取得重大突破。但由于该技术属于试验阶段，大规模展开尚需时日。同时，常规开发井产气量有待进一步提高。8.煤层气利用领域偏窄，煤层气化工技术支撑薄弱煤层气是一种清洁能源和基本化工原料，煤层气精细化工转化是煤层气产业的重要组成部分。由于煤层气化工技术支撑薄弱，加之煤层气一直未能形成规模生产，目前地面煤层气仅以压缩形式供民用或做工业燃料，利用领域偏窄。研发或引进煤层气精细化工转化技术是煤层气产业发展的必然要求。二、煤层气发展的建议为了落实山西煤层气产业发展规划，使煤层气产业健康、有序发展，需要国家与省政府出台一系列的保障政策与规章制度，采取相关的管理办法与措施。其中主要包括：（一）推进煤层气发展的产业政策1.提高认识，强化职能，高度重视煤层气开发利用各级人民政府要按照科学发展观的要求，把保护生命、保护资源和保护环境作为大事，从发展循环经济、建设节约型社会，实现可持续发展的高度出发，切实把煤层气开发利用与资源综合利用、保护生态环境、加强安全生产、调整产业结构结合起来。按照变废为宝、化害为利、充分利用的原则，把发展煤层气产业摆在重要位置，认真贯彻落实国家煤层气开发利用优惠政策，大力推动煤层气产业的健康、有序、稳步发展。2.进一步强化煤层气行业管理，促进煤层气产业协调、有序发展省发展和改革委员会是我省煤层气开发利用工作的主管部门，负责全省煤层气勘探、开发、利用工作的管理、协调服务工作。山西省煤层气天然气综合开发领导组办公室是省人民政府煤层气天然气的综合协调服务与管理机构，设在省发展和改革委员会。各有关市、县要建立相应的煤层气协调服务机构，负责所辖地区煤层气开发、利用的协调服务工作。3.坚持统一规划、分步实施、有序开发利用的原则，规范煤层气勘探、利用工作行为要建立健全煤层气勘探、开发、利用的信息通报制度，凡是申报在山西省行政区域内进行煤层气勘探、开发、利用的企业，要事先征求省煤层气主管部门意见。项目开工前须持国家有关部门批准文件到省煤层气（天然气）综合开发利用办公室进行登记，办公室将根据我省煤层气产业发展规划，会同有关部门对项目提出相应的要求和意见，并帮助协调开工前的有关事宜。凡在山西省行政区域内进行煤层气勘探、开发企业，要按照国家发展和改革委员会的要求，在年初向山西省煤层气（天然气）综合开发利用领导组办公室通报年度开工计划，并于年底报送年度工程进展报告。在山西省行政区域内进行煤层气勘探、开发的中央及外资企业，凡涉及煤层气合同签订及转让的必须及时通报山西省煤层气（天然气）综合开发利用领导组办公室，保证我省煤层气产业发展规划确定的目标落到实处。4.建立山西省煤层气开发利用专项基金专项基金的资金来源可从我省的高瓦斯矿井吨煤安全生产费中提取比例不低于50%，由省煤层气综合开发利用领导组办公室设定专门机构负责管理，专门用于山西煤层气资源的勘探、开发和省内煤层气管网建设项目补贴。5.坚持先抽气后采煤、以抽定采，实现采煤采气一体化大型煤炭企业集团要将煤层气开发与煤炭开采相结合，实现采煤、采气一体化。对煤炭资源开发的远景区和后备区，要积极推行“先抽气后采煤、以抽定采”的开发方针。对煤炭矿权和煤层气矿权分置的矿区，煤层气勘探开发项目开工前要向省煤层气主管部门及时通报，建立相互沟通机制，做到煤炭开采和煤层气开发“两不误、两促进”。同时，要加大煤矿矿井瓦斯气综合利用项目的投入，严格执行国家安全生产和环境保护法规政策，在保证煤矿安全生产和井下抽取煤层气（瓦斯气）综合利用的前提下，限制并逐步杜绝井下抽取煤层气（瓦斯气）的无效排放。6.把宏观调控与市场调节有机结合，逐步理顺煤层气价格形成机制地面开采的煤层气是非常规天然气，应参照国家天然气的定价原则和定价机制确定价格。对煤层气生产、管输费及终端市场的销售价格按价格管理权限和程序审批。同时要按照合理补偿企业成本并获得合理投资回报，兼顾消费者承受能力的原则，充分考虑产地、销地有别，不同利用地区有别的定价因素，合理确定上、中、下游价格，以保证煤层气开发利用企业各方的利益。井下抽采的煤层气（瓦斯气）上、中、下游价格要按照鼓励资源综合利用和兼顾消费者承受能力的原则，由当地政府和价格行政管理部门确定。井下抽采的煤层气（瓦斯气）上、中、下游开发利用企业不得擅自定价和对井下抽采煤层气（瓦斯气）综合利用项目设置价格障碍。要加强价格监管，由省煤层气（天然气）综合利用办公室会同省价格行政管理部门、当地政府根据各自的职能对煤层气开采（抽采）、集汇、加工、输送（车载运输）、市场销售各个环节的价格进行监督管理。煤层气的终端销售价格，实行价格听证制度。7.切实把国家关于煤层气开发的优惠政策用足用活，加快煤层气开发利用的步伐为推动煤层气产业快速发展，省级各行政主管部门要将国家关于煤层气开发利用的增值税优惠政策、企业所得税减免政策、设备进口关税减免政策和资源税、资源补偿费、水资源费等各项税费优惠政策落到实处。各级政府要加大对煤层气管网及其它基础设施建设支持力度，长输管网及其它基础设施建设用地，由所在地市级人民政府统征，土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的取费标准按省重点工程标准执行。鼓励长输管网建设和煤层气下游产品开发，跨省、市的长输管网和煤层气化工项目要列入省产业结构调整的重点，优先安排政府建设资金和国债，给予贷款贴息、发行企业债券等支持和在一定期限内实行减免所得税政策。加快引进外资和内资的步伐，对国内外及省内外企业在我省投资建设的煤层气工业性开发利用项目可给予税收、用地等方面的政策优惠。8.坚持以人为本的原则，切实加强煤层气开发利用各环节的安全生产和监管按照安全生产属地化管理的原则，省煤层气主管部门要会同省煤层气（天然气）综合开发利用领导组办公室、省安全生产监督管理局、省公安厅等相关部门加强我省区域内煤层气开采（抽采）、压缩、发电和管道输送等的安全生产监管，对安全生产措施不落实，审批手续不完善的项目要坚决取缔。为预防突发事件发生，煤层气企业要依据国家有关规定建立突发事件的处置预案，并分别报省煤层气（天然气）综合开发利用领导组办公室和省安全生产监督管理局。9.尽快出台煤层气开发利用的地方配套政策法规，努力使煤层气开发步入法制化管理轨道根据国家相关法规政策，参照国家对油气资源管理模式，尽快制定山西省煤层气勘探和开发、生产经营、许可证管理、价格等方面的地方配套政策法规，对煤层气开发、生产、经营企业依法实行有效监管，促进我省煤层气产业的健康、有序、稳步发展。10.依靠科技进步和科技创新，实现煤层气开发利用的新突破加强煤层气资源赋存规律、区块优选和钻探、完井工艺、废弃矿井和采空区煤层气抽采利用等技术研究，消化引进多分支水平羽状井钻探、二氧化碳、氮注入提高煤层气采收率、低浓度煤层气提纯等先进技术，加大煤层气精细化工转化关键技术科技攻关力度，将煤层气开发利用关键技术研究列入省十一五科技发展规划。注重煤层气专业技术人才培养和产、学、研基地建设，实现我省煤层气开发利用的新突破。（二）请求国家支持的政策建议1.重点扶持山西省煤层气产业的发展加快制定以山西为重点的煤层气产业专项发展规划，并将山西省重点示范项目纳入国家“十一五”规划予以支持。将山西省作为全国煤层气产业主要发展示范区，形成国家、地方和企业煤层气勘探开发利用的合力。进一步拓宽煤层气产业发展投资渠道。国家应加大煤层气开发前期投入，给予煤层气企业贴息贷款。支持山西建立煤层气产业发展基金，支持煤层气开发利用企业使用国债和发行企业债券，支持煤层气开发利用企业进行股份制改造，通过国内外资本平台上市，加快煤层气产业化建设步伐。2.对现有煤层气登记区块进行清理和重新审核登记建议国家发改委会同国土资源部等有关部门，对在山西省境内已获得煤层气勘探区块（包括对外合作区块）的所有企业进行重新审核登记。对登记面积过大、时间过长、投入过少、勘探开发进展缓慢的开发企业和已违反对外合作规定的国外开发企业进行清理，对存在上述问题的煤层气区块予以调整、核销和重新审核登记。并按一定比例给山西省登记部分煤层气重点开发利用区块，由山西省授权的煤层气开发企业按照山西的规划部署统一勘探、开发和建设。3.对煤层气区块勘探开发监管方面给予授权建议国家加大对采煤采气一体化项目支持力度，允许煤炭开采企业自主与国内外企业合作，加快抽采利用井田范围内