中国残疾人社会保障制度现状及完善策略

中国残疾人社会保障制度现状及完善策略李迎生/孙平/张朝雄【内容提要】根据第二次全国残疾人抽样调查汇总数据，可以对中国残疾人社会保障(主要分析社会保险、社会救助)状况特别是存在的问题作出比较全面深入的分析。在制度建设上，中国残疾人社会保障制度建设的目标是建立一个比较完善的现代社会保障制度体系，当务之急是根据社会现阶段所能提供的各种实际条件，构建残疾人社会保障制度的过渡模式。在推进残疾人社会保险制度建设的政策选择上，一是全面提高残疾人社会保险的覆盖水平；二是加大对失业保险和工伤保险的实施力度；三是重点关注社会保险水平较低的残疾类型及青年和高龄残疾人；四是推动各地区残疾人社会保险均衡发展；五是加快农村地区社会保险制度建设。【关键词】残疾人社会保障制度/社会保险/社会救助第二次全国残疾人抽样调查表明，中国有8296万残疾人，涉及2.6亿家庭人口。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国残疾人社会保障事业不断发展，残疾人生活水平不断提高。但也“必须清醒地看到，我国残疾人事业基础还比较薄弱，残疾人社会保障措施还不够完善，残疾人在基本生活、医疗卫生、康复、教育、就业、社会参与等方面还存在很多困难，总体生活状况与社会平均水平存在较大差距”[1]。本文从社会保险、社会救助两个维度，对中国残疾人社会保障状况特别是存在的问题做比较全面深入的分析研究，并就加快残疾人社会保障制度建设提出针对性的建议。一、中国残疾人社会保障制度的发展演变(一)残疾人社会保障度的初创阶段新中国成立后，国民经济得以恢复和重建，针对残疾人的社会保障制度也得到相应发展，这主要表现在以下几个方面：一是制定和实施社会救济政策。救济的对象主要包括城市贫民、失业人员、孤老残幼等，救济方式主要通过接收和改造西方在中国举办的“慈善”团体，对孤老残幼进行救济。二是构建城市残疾人社会保障制度。1950年，国家制定并发布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》[2](P20)，为战时伤残人员提供了必要的保障。1951年，国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，其中涉及到职工在伤残后获得必要物质帮助的办法。另外，政府举办了一些社会福利机构和福利企业，为残疾人提供各种保障。1960年，经国务院批准，将中国盲人福利会与中国聋哑人福利会合并成为中国盲聋哑人协会。三是建构农村残疾人社会保障制度。1956年颁布的《高级农业合作社示范章程》第53条规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老弱、孤残的社员，在生产和生活上给予适当的安排及照顾[2](P280)。这一规定为农村残疾人提供了一定保障。(二)残疾人社会保障制度建设停顿阶段十年“文化大革命”期间，中国社会保障制度的建设受到严重干扰和破坏，残疾人社会保障事业也不例外。在1960年建立的唯一的残疾人组织——中国盲聋哑人协会也被迫停止工作；残疾人生产自救组织被强行合并、撤迁或撤销；盲聋哑学校被迫收缩或停办[2](P280)。在此期间，中国残疾人社会保障事业停滞不前，甚至出现倒退。计划经济时期残疾人社会保障制度的特征，一是稳定性差。虽然新中国成立后残疾人社会保障制度初步创建，为残疾人解决了一些难题；但十年动乱严重影响了残疾人社会保障制度的发展，使其陷入停滞状态，难以发挥其作用。残疾人社会保障缺乏法律保障，易受政治形势的影响。二是发展滞后。残疾人的生活水平通常均低于社会平均水平，部分有劳动能力的残疾人没能参加工作，残疾人受教育机会少、康复医疗保障不足等，都显示了这一时期残疾人社会保障制度发展滞后、水平偏低。三是主体单一。计划经济时期，国家大包大揽，残疾人的社会保障均由国家承担，无视社会和民间力量，使得社会保障筹资渠道单一，保障基金管理和运用混乱，难以切实为残疾人提供应有的保障。(三)残疾人社会保障制度恢复和发展阶段中共十一届三中全会作为中国经济社会发展的历史转折点，为残疾人社会保障事业的恢复和发展提供了良好契机。1984年成立的中国残疾人福利基金会，通过各种途径为残疾人服务，保障残疾人的基本权益。1985年开始起草的《残疾人保障法》，为残疾人的社会保障提供了法律支持。1988年成立的中国残疾人联合会，协助政府为残疾人提供各种社会保障。在政府和社会各界的大力支持与参与下，中国残疾人各项保障事业取得了很大的进展。1987年，国务院批准实施了第一次全国残疾人抽样调查，对残疾人和残疾人工作进行全面了解，并采取了相应的措施，推进了残疾人事业的发展。1990年，国家出台了首部保障残疾人权益的法律《中华人民共和国残疾人保障法》，从法律制度层面对包括残疾人保障在内的权利作出规定。随后，国家有步骤地制定并实施了残疾人事业发展的五个五年计划，推进了涵盖残疾人社会保障等各方面残疾人事业的发展。另外，在其他数十部相关法律中均涉及到残疾人的社会保障问题，形成残疾人社会保障的法律法规网络。2004年，《残疾人保障法》修改工作启动,2008年4月正式颁布，对残疾人社会保障作了更加系统、具体的规定[3]。2008年3月28日，中共中央、国务院发布了《关于促进残疾人事业发展的意见》，对加快残疾人社会保障制度建设作了全面部署，对推进残疾人社会保障事业发展将产生重大而深远的影响。二、残疾人社会保险制度建设的成就及问题分析(一)残疾人社会保险制度建设取得的主要成就残疾人社会保险作为残疾人社会保障体系的核心和基本组成部分，通过保证残疾人在患病、年老、失业、工伤、生育等特殊情况下的基本生活需要，在解除单位、家庭和残疾者本人后顾之忧的同时，还发挥着改善残疾人生存状况，维护社会安定和谐的重要功能。特别是改革开放以来，中国残疾人社会保险事业从无到有，取得了令人瞩目的成就。首先，法制框架的建构与完善，确认并保障了残疾人在社会保险领域的合法权益。《中华人民共和国宪法》第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”作为国家的根本大法，从最高层次上确认了残疾人享受社会保险的权利。在法律层级，于1990年颁布、1991年实施的《中华人民共和国残疾人保障法》第六章第四十二条对残疾人参加社会保险作了如下规定：“残疾人所在单位，城乡基层组织，残疾人家庭鼓励、帮助残疾人参加社会保险。”[4](P157)该法的颁布实施为残疾人社会保险事业的发展提供了法律依据，在其规范与制约下，各企事业单位依法为残疾职工办理基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，从而确保残疾职工在上述特殊情况下的基本生活得到保障。其次，作为指导残疾人事业发展的纲领性文件，从1988年至今，中国残疾人联合会相继发布了五次中国残疾人事业发展的五年纲要。其中，从“八五”到“十一五”发展纲要都有涉及残疾人社会保险的规定。在国务院批转的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006年-2010年)》中提出，“十一五”期间，中国将完善残疾人社会保障政策，促进城镇残疾职工按规定参加社会保险，扩大自谋职业残疾人社会保险覆盖面。明确提出的主要措施包括：①加强监督、检查，确保城镇残疾职工参加基本养老、基本医疗和失业、工伤、生育保险。②落实和完善城镇贫困残疾人个体工商户参加基本养老保险补贴制度，鼓励并组织个体就业残疾人参加社会保险帮助农村贫困残疾人参加农村社会养老保险[5]。由此，中国残疾人社会保险事业受重视程度不断提高，独立性逐渐增强，体系建设日臻完善，保障水平也有了显著提高。(二)残疾人社会保险制度建设存在的主要问题1.残疾人社会保险的总体覆盖水平较低考察社会保险体系在中国16岁及以上残疾人中的总体覆盖情况，可以发现：其一，从残疾人总体来看，社会保险体系的在中国16岁及以上残疾人群体中的覆盖率较低，全国平均有65.8％的残疾人未参加任何形式的社会保险，在农村地区这一比例更是高达70％，即使是在城市地区，被系统地排斥在社会保险体系之外的残疾人比例也超过了半数；其二，从各个残疾类型来看，各类型的总计未覆盖率均高于60％，而未覆盖率最高的是农村的智力残疾人，这一群体中有74％的比例未参加任何形式的社会保险(见表1)。表1中国残疾人社会保险未覆盖情况视力残疾听力残疾言语残疾肢体残疾智力残疾精神残疾多重残疾残疾人总体总计65.6％62.3％66.3％65.6％74.0％67.3％68.9％65.8％城市56.9％45.9％53.6％56.0％71.2％60.4％61.1％55.2％农村68.4％69.3％70.2％69.7％74.8％70.2％71.7％70.0％将残疾人社会保险的覆盖率与全国平均水平进行比较，可以发现，除了医疗保险之外，其他三大险种在残疾人群体中的覆盖水平均明显低于全国平均水平。其中，残疾人养老保险的覆盖水平与全国平均水平较为接近，二者相差3.4个百分点；而失业保险和工伤保险覆盖率与全国平均水平的差距最为悬殊，分别为7.5个百分点和6.1个百分点；残疾人医疗保险的覆盖率较之全国平均覆盖率高出21.5个百分点，这与残疾人群体生理残障的特质有决定性的关系。残疾人群体在医疗上的普遍性与基础性需求在很大程度上推动了医疗保险在残疾人群体中的发展，从而导致了明显高于全国平均水平的医疗保险覆盖率。尽管如此，当前医疗保险在中国16岁及以上残疾人口中的覆盖率仍不足1/3，尚不能满足残疾人群体的特殊需求。2.四大险种的覆盖率差距悬殊，社会保险体系内部发展不均衡表2残疾人社会保险覆盖率与全国平均水平的比较养老保险医疗保险工伤保险失业保险平均状况13.4％10.5％6.5％8.1％残疾人状况10.0％32.0％0.4％0.6％养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的覆盖率差距显著，其总体覆盖率由高到低分别为：医疗保险(32.0％)、养老保险(10.0％)、失业保险(0.6％)和工伤保险(0.4％)，其中失业保险和工伤保险的发展严重滞后，覆盖水平极低，这在城市和农村均有明显表现。从残疾人社会保险在不同地区的覆盖率来看，一方面，各个地区均有较高的保险未覆盖率，其中，未覆盖率最低的上海地区仍有18.3％的残疾人未参加任何形式的社会保险，而这一比例在滇藏地区更是超过了90％，未覆盖率高的现象在城市和农村同时存在，而且农村高于城市；另一方面，除了失业保险和工伤保险覆盖率均小于千分之一的地区，在绝大部分省、市、自治区的城乡四大险种的覆盖率由高到低的排序均为：医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险；医疗保险的发展水平相对高于其他险种。与此同时，失业保险与工伤保险呈现出极低的覆盖水平。至于残疾人社会保险覆盖率在不同残疾类型中的分布情况，一方面，在各个残疾类型中均有超过60％的残疾人尚未参加任何形式的社会保险，其中智力残疾人的社会保险未覆盖率更是高达74％；另一方面，在所有的残疾类型中，四大险种覆盖率的排序完全相同，其中医疗保险的覆盖水平领先于其他险种，而失业保险和工伤保险的发展水平极低。残疾人社会保险总体覆盖情况具有“低覆盖和不均衡”的特征。3.社会保险覆盖率在不同残疾类型中差异显著，智力残疾人社会保险水平偏低在社会保险未覆盖率方面，听力残疾为62.3％，而智力残疾人被排斥在社会保险之外的比率(74.0％)最高；在医疗保险方面，覆盖率最高的残疾类型为听力残疾(35.2％)，而智力残疾人的医疗保险覆盖率(24.4％)明显低于其他残疾类型；在养老保险方面，覆盖率最高的残疾类型为听力残疾(13.4％)，最低的为智力残疾(5.2％)，较听力残疾人的覆盖率低8.2个百分点；在失业保险方面，精神残疾(1.0％)和肢体残疾(0.9％)的覆盖率相对较高，视力残疾(0.3％)、听力残疾(0.3％)的覆盖率最低；在工伤保险方面，肢体残疾人工伤保险的覆盖率(0.7％)稍高，听力残疾人(0.2％)和智力残疾人(0.2％)的覆盖率最低。可见，社会保险覆盖状况在不同残疾类型中存在不均衡的现象，其中肢体残疾人的社会保险水平相对稍高，而智力残疾人的社会保险水平最低。4.残疾人社会保险的地区发展不均衡，经济落后地区在社会保险的覆盖方面处于劣势地位通过对社会保险覆盖状况在3